1 A6 Парламент і громадськість: формула співпраці на прикладі ратифікації Палермської конвенції ООН 2000 року (Лютий, 2005 р.) PDF Друк e-mail


Вступ

ПАРЛАМЕНТ І ГРОМАДСЬКІСТЬ:
ФОРМУЛА СПІВПРАЦІ НА ПРИКЛАДІ РАТИФІКАЦІЇ ПАЛЕРМСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ
ООН 2000 РОКУ


ISBN
Програма сприяння парламенту України університету Індіани, 2005


Авторський колектив
Андрієвська Людмила Анатоліївна, координатор проекту Програми сприяння парламенту України університету Індіани
Бурдоль Євген Павлович, начальник відділу правового забезпечення Генеральної прокуратури України, заслужений юрист України
Кислий Павло Степанович, консультант Програми сприяння парламенту України університету Індіани, доктор технічних наук, професор, академік НАНУ
Кустова Олена Леонідівна, координатор/юрист всеукраїнської громадської організації “Жіночий консорціум України”
Маркєєва Оксана Дмитрівна, завідувач відділу державно-правового регулювання сфери національної безпеки Апарату Ради національної безпеки і оборони України
Романюк Олена Степанівна, старший прокурор відділу правового забезпечення Генеральної прокуратури України
Самолевська Наталя Соловеївна, Голова всеукраїнської громадської організації “Жіночий консорціум України”
Консультанти видання Програми сприяння парламенту України університету Індіани
Гуреш Тамара Анатоліївна, перекладач-редактор
Нечипоренко Олександр Лаврович, координатор проекту, заслужений юрист України
Рахімкулов Едуард Рустамович, співдиректор
Шкарлат Юрій Григорович, координатор проекту
Редактор-координатор Кустова Олена Леонідівна

Брошура Winrock International “Верховна Рада України і ратифікація Палермської конвенції ООН” (довідничок парламентаря у питаннях та відповідях) включена до цього видання за згоди Winrock International.

Організаційна підтримка підготовки видання здійснювалась всеукраїнською громадською організацією “Жіночий консорціум України” на підставі угоди про реалізацію проекту, укладеної з Програмою сприяння парламенту України університету Індіана.

Програма парламенту України університету Індіани висловлює особливу подяку за співпрацю народному депутату Георгію Володимировичу Буйку та працівникам відділу правового забезпечення Генеральної прокуратури України.




This publication was made possible through support provided by the Office of Democracy and Governance, U.S. Agency for International Development, Mission in Ukraine, Belarus and Moldova, under the terms of Award No. 121-A-00-03-00008-00. The opinions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the U.S. Agency for International Development.

Ця публікація здійснена за підтримки, наданої Відділом демократії і врядування Місії Агентства США з міжнародного розвитку (АМР США) в Україні, Білорусі та Молдові відповідно до умов гранту № 121-А-00-03-00008-00. Висловлені авторами думки можуть не співпадати з позицією АМР США.

Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією

Програма сприяння парламенту України університету Індіани

Жіночий консорціум України




ПАРЛАМЕНТ І ГРОМАДСЬКІСТЬ:

ФОРМУЛА СПІВПРАЦІ
НА ПРИКЛАДІ РАТИФІКАЦІЇ ПАЛЕРМСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ ООН 2000 РОКУ


Київ-2005



Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією (голова — В.М.Стретович) у цьому скликанні діє у складі 16 народних депутатів. Основною функцією Комітету є контроль за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю і корупцією. У Комітеті створений спеціальний підкомітет з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю, який опікується проблемою торгівлі людьми. Його очолив народний депутат Г.В.Буйко.

Програма сприяння парламенту України (ПСП), міжнародний проект, за посередництвом якого Агентство США з міжнародного розвитку (АМР США) надає технічну і консультативну допомогу Верховній Раді України у рамках Проекту демократичного зміцнення парламенту. ПСП почала працювати в Україні у 1994 році. Ідея проекту народилася після проведення трьох парламентських обмінів між Верховною Радою України та Конгресом США, у яких у 1990-1993 роках брали участь народні депутати України. Організаційну та аналітичну підтримку ПСП надає Інститут державного управління та охорони довкілля Університету Індіани, США. З серпня 2003 року ПСП впроваджує новий 5-річний Проект демократичного зміцнення парламенту, який фінансується АМР США. Серед основних напрямків діяльності проекту є сприяння встановленню більш ефективної і демократичної системи діяльності внутрішніх структур і підрозділів парламенту України; покращення взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади; сприяння кращому доступу громадян до законотворчого процесу і налагодження ефективної системи взаємозв’язку між громадянами і парламентом. Одним із пріоритетних напрямків роботи ПСП є співпраця з комітетами Верховної Ради у налагодженні регулярного проведення комітетських слухань із залученням широких кіл громадськості.

Жіночий консорціум України – всеукраїнська громадська організація, метою діяльності якої є сприяння взаємодії та співпраці жіночих організацій з метою побудови стабільного демократичного суспільства в Україні. Жіночий консорціум об’єднує 167 жіночих громадських організацій з усіх областей України. Громадські організації, члени Консорціуму, підтримують ідею ґендерної рівності та виступають проти дискримінації жінок. Більшість з них уже не один рік активно впроваджують освітні, правозахисні, наукові, культурні та екологічні програми для громадськості України на місцевому, обласному, національному та міжнародному рівнях.




ВСТУП

Розробники видання, яке Ви тримаєте в руках, ставили перед собою декілька завдань. Перше - ознайомити широку громадськість із сучасним станом боротьби із торгівлею людьми та роботою, яка була здійснена державними інституціями та громадським організаціями в процесі ратифікації Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності (Палермської конвенції) у парламенті. Друге завдання полягало у практичній допомозі громадським організаціям, які на конкретному прикладі можуть ознайомитись з дієвими методиками впливу та участі громадських організацій у законодавчому процесі.

Наша держава займає вигідне географічне положення для транзиту товарів і послуг із Азії до Європи. Цією перевагою у 90-х роках, на жаль, скористалися злочинні угрупування, які займаються вивезенням українських громадян з метою трудової та сексуальної експлуатації, інколи й торгівлі людськими органами. За статистикою міжнародних організацій, торгівля людьми приносить мільярдні прибутки транснаціональним злочинним угрупуванням. Наприклад, наприкінці 90-х років за оцінками експертів ООН, щорічний обсяг світової торгівлі жінками як товаром для секс-індустрії становив 7-12 млрд. дол. Україна поки що належить до однієї з найбільших країн-«постачальниць» живого товару.

Масове вивезення жінок з України становить загрозу національній безпеці України, створює цілу низку економічних та соціальних проблем для українського суспільства. Серед них – економічні втрати, спричинені від’їздом представників найбільш працездатної групи населення країни, проблема тисяч покинутих дітей, які залишаються у неповних сім’ях, скорочення народжуваності. Проблема торгівлі людьми завдає значної шкоди міжнародному авторитету України, яка проголосила за мету побудову вільної, демократичної, правової держави.

Велика кількість громадських і міжнародних організацій протягом останнього десятиліття активно співпрацюють з усіма державними органами з метою запобігання торгівлі людьми та боротьбі з організованими злочинними угрупуваннями. Палермська Конвенція, підписана Україною 12 грудня 2000 року та ратифікована Верховною Радою України 4 лютого 2004 року, узагальнює попередній досвід держав в об’єднанні зусиль у боротьбі з організованою злочинністю. Впровадження її положень дають можливість країнам-учасницям використовувати універсальні та ефективні механізми боротьби з цим видом злочинності.

Ратифікація Палермської конвенції стала можливою завдяки ініціативності та наполегливості українських громадських організацій у відстоюванні своїх громадянських прав та бажанні захистити мільйони українців, які в пошуках заробітку потрапляють до рук міжнародних організованих кримінальних груп. НДО, об’єднавшись у потужний союз і залучаючи медійний ресурс, активізували процес підготовки ратифікації як у парламенті так і в інших центральних державних органах.

Під час заходів у парламенті народних депутатів було ознайомлено з рекомендаціями регіональних громад, практичних працівників органів внутрішніх справ, прокуратури та суду. Унікальність успішного досвіду, представленого у цьому виданні, полягає у тому, що громадські організації вдалися до широкого спектру формальних та неформальних методів співпраці, в першу чергу з профільним парламентським комітетом. Вони активно скористалися своїм конституційним правом на звернення до своїх представників у парламенті, вели переговори за допомогою листування, брали безпосередню участь у роботі комітетів, офіційних засіданнях та слуханнях. Громадські організації надавали експертну допомогу робочим групам при комітетах в обговоренні та написанні законопроектів, допомагали комітетам організувати тематичні прес-клуби, прес-конференції та проводили роз’яснення у друкованих ЗМІ. Приклад ратифікації Палермської конвенції демонструє зростаючі можливості українського суспільства впливати на формування державної політики. Досвідом, набутим окремими громадськими організаціями у співпраці із законодавцями, можуть скористатися інші об’єднання громадян у відстоюванні своїх законних інтересів.

 

Боротьба з торгівлею людьми — пріоритетне завдання
Комітету Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією

Г.В.Буйко




Серйозність проблеми торгівлі людьми в Україні повинні усвідомити як державні органи, так і широка громадськість. Це дозволить об'єднати зусилля всього суспільства і розпочати широкий наступ проти цього явища.

Одним із перших вагомих кроків є ратифікація Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності (Палермської конвенції), Протоколу про попередження та припинення торгівлі людьми, особливо жінками та дітьми і покарання за неї, Протоколу проти незаконного ввезення мігрантів по суші, морю і повітрю, а також приведення чинного законодавства у відповідність з вищевказаними документами.


Сьогодні актуальність проблеми торгівлі людьми в Україні не викликає сумнівів, хоча саме явище прийшло до нашої країни лише після розпаду Радянського Союзу. З початком економічної кризи велика кількість людей або втратила роботу, або працювала “в кредит”, місяцями не отримуючи навіть свою мізерну заробітну плату. Тоді єдиним виходом з ситуації вважалося їхати на заробітки за кордон. В Україні, за даними Державного комітету статистики України, заробітна плата у промисловості у 2002 році становила 3,26 грн. за одну оплачувану годину. Якщо взяти за основу цю цифру і порівняти її з даними інших країн за 1995 рік, то й тоді, за приблизними підрахунками, середня погодинна оплата праці у промисловості, скажімо, у Чехії, буде не менш ніж удвічі більшою, в Угорщині – майже утричі більшою, у Польщі – у 3,4 рази, в Іспанії – більш ніж у 21 раз, в Італії – більше ніж у 27 разів, у Франції – у 32 рази, у Австрії – у 42 рази, а у Німеччині – у більш ніж 53 рази! Хоча слід враховувати, що на практиці мігрант отримує набагато менше за свою роботу, аніж громадянин відповідної країни тієї ж кваліфікації, і ще менше, якщо він працює нелегально. Проте ця сума все одно значно перевищуватиме ту, яку громадянин заробить, працюючи у країні свого походження.(1) Таким станом речей, звичайно ж, скористались як організовані злочинні угруповання, так і поодинокі торгівці людьми, які масово вивозили наших громадянок, переважно жінок та дівчат, для сексуальної експлуатації. Згодом у цьому бізнесі залишились гарно організовані злочинні групи з міжнародними зв’язками. Їхні злочинні цілі змінилися – вони почали вивозити чоловіків та жінок з метою трудової експлуатації, дітей – для використання в секс-індустрії та усиновлення.

Як повідомила Н.І.Карпачова, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, на 1 червня 2002 року від 2 до 7 мільйонів українських громадян були вимушені залишити Україну у пошуках роботи. Частина з цих людей стали жертвами торгівлі людьми. І це зрозуміло, адже прибутки організованої злочинності від торгівлі людьми за оцінками експертів ООН становлять від 7 до 12 мільярдів доларів на рік. У порівнянні з торгівлею зброєю та наркотиками торгівля людьми виглядає досить безпечним та високоприбутковим видом “бізнесу”, адже людина може використовуватись багаторазово. Серед інших причин поширеності цього явища — правовий нігілізм населення, корупція, недосконале законодавство, невідповідність рівня протидії рівню поширеності цього злочину, неефективність правосуддя. Проблеми низької ефективності розслідування злочинів, що кваліфікуються як “торгівля людьми”, обумовлені недосконалістю національного законодавства, обмеженими можливостями правоохоронних органів України щодо співпраці із зарубіжними колегами та забезпечення надійного захисту потерпілих і свідків. Специфіка самого злочину, який у більшості випадків тільки починається на території України, а продовжується вже за кордоном, також не сприяє його швидкому розкриттю, адже виникає потреба пошуку доказів та підозрюваних на території інших країн.

Власне, з перерахованих проблемних моментів і випливають основні напрямки боротьби з торгівлею людьми:

 

Роз'яснювальна робота серед громадян, особливо з групою ризику. З цією метою потрібно об'єднати зусилля всього суспільства, державних установ, правоохоронних органів, закладів освіти, громадських організацій, засобів масової інформації - всіх, хто має потрібну інформацію і може донести її до людей.

  • Надання медичної, психологічної, правової, соціальної допомоги потерпілим від торгівлі людьми.

  • Переслідування та притягнення до відповідальності осіб, причетних до торгівлі людьми.

  • Удосконалення кримінального та кримінально-процесуального законодавства в аспекті приведення його у відповідність з ратифікованою Конвенцією ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протоколами до неї.

  • Посилення боротьби з організованою злочинністю та корупцією.

    Одним із своїх пріоритетних завдань Комітет Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією вважає викорінення цього ганебного явища. Вперше в історії українського парламентаризму в IV скликанні в Комітеті було створено спеціальний підкомітет з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю, який опікується проблемою торгівлі людьми. Ініціатива громадських організацій з ратифікації Палермської конвенції та Протоколів до неї була схвалена членами Комітету. Співпрацю було вирішено розпочати з проведення круглого столу 10 грудня 2002 року, а потім з урахуванням його рекомендацій були заплановані комітетські слухання та інші заходи. Протягом 2003-2004 рр. Комітет спільно з Програмою сприяння парламенту України, Жіночим консорціумом України та Winrock International(2) вів активну підготовчу роботу, координував роботу державних органів, відповідальних за підготовку ратифікації Палермської конвенції. Була створена робоча група з підготовки змін і доповнень до Кримінального кодексу України. 19 вересня 2003 року до Верховної Ради був внесений законопроект про внесення змін і доповнень до ст. ст. 8, 149, 303 Кримінального кодексу України, а 4 лютого 2004 року Палермська конвенція була ратифікована разом із двома протоколами.

    Співпраця Комітету з громадськими організаціями у напрямку ратифікації Палермської конвенції є успішним прикладом, зразком для інших комітетів Верховної Ради та громадськості. Це видання сприятиме широкому поширенню нашого досвіду, стане знаряддям у роботі громадських організацій та народних депутатів, надасть інформацію про проблему торгівлі людьми. А ми продовжуватимемо роботу з імплементації норм вказаних міжнародних правових актів у національне законодавство України.



    (1) Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном. Спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - Київ, 2002.

    (2)Winrock International - міжнародна неурядова організація, діяльність якої в Україні була спрямована на підвищення статусу жінок, прискорення їхнього економічного розвитку, протидію торгівлі людьми та домашньому насильству. Протягом 1998-2004 рр. Winrock International працювала в рамках Проекту попередження торгівлі людьми, що фінансувався Агентством США з міжнародного розвитку, та Проекту "Громадські ініціативи у подоланні домашнього насильства та торгівлі людьми" за фінансування Бюро з міжнародних питань у сфері боротьби з незаконним обігом наркотиків та правоохоронних питань Держдепартаменту США.

 

Актуальність ратифікації Палермської конвенції
та Протоколу про попередження та припинення торгівлі людьми


У цьому розділі дається характеристика цих двох міжнародних документів з огляду на їхню актуальність та важливість як для України, так і для всього світу.



Резолюцією №55/25 від 15 листопада 2000 року Генеральна Асамблея Організації Об’єднаних Націй прийняла Конвенцію ООН проти транснаціональної організованої злочинності. Україна, як одна з держав-фундаторів ООН, брала участь у розробці її тексту та однією з перших підписала Конвенцію 12 грудня 2000 року на конференції у м. Палермо. Вищеназваний Протокол до Конвенції був підписаний пізніше – 15 листопада 2001 року.

Ця Конвенція, яку називають Палермською, увібрала у себе весь попередній досвід світового співтовариства у боротьбі з організованою злочинністю. Основна мета Конвенції — сформулювати універсальний підхід до боротьби з цим явищем, дати необхідний набір стандартів для удосконалення національних матеріальних і процесуальних норм, покращити співробітництво у сфері міжнародної правової допомоги. У ній враховані нові форми злочинності та види злочинів, у тому числі нелегальна міграція, торгівля людьми, відмивання брудних коштів. Конвенція чітко встановлює і конкретизує для кожної держави-учасниці прийняття таких законодавчих та адміністративних заходів, які можуть бути застосовані для визнання кримінальними діянь, визначених даною Конвенцією, коли вони прямо чи опосередковано вчинені у складі організованої злочинної групи. Крім того, норми цього документу дозволяють удосконалити міжнародний розшук та притягнення до відповідальності злочинців, екстрадицію, пошук та повернення коштів, здобутих злочинним шляхом. Палермська конвенція також передбачає можливість проведення спільних розслідувань, використання спеціальних методів розслідування, зокрема, електронне спостереження, агентурні операції. Окремими статями визначені заходи із захисту свідків та потерпілих, зокрема, їх переселення, нерозголошення інформації, що стосується особистих даних та місцезнаходження. Важливе місце у Конвенції посідають норми щодо співробітництва між правоохоронними органами та попередження транснаціональної організованої злочинності. Окремою статтею регламентовано міжнародне співробітництво стосовно конфіскації доходів від злочинів, майна та обладнання. Хоча кожна держава окремо розпоряджається конфіскованими доходами та майном.

Конвенція доповнюється трьома Протоколами:

1. Протокол про попередження та припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї.

2. Протокол проти незаконного ввезення мігрантів по суші, морю і повітрю.

3. Протокол проти незаконного виготовлення та обігу вогнепальної зброї, її складових частин та компонентів, а також боєприпасів до неї.

Особливо важливим для протидії торгівлі людьми є перший Протокол, який передбачає криміналізацію торгівлі людьми, і безпосередньо визначає поняття “торгівля людьми”. Мета цього Протоколу — попередження торгівлі людьми та боротьба з нею (при цьому особлива увага приділяється жінкам та дітям); захист і допомога постраждалим від цієї торгівлі при повному дотриманні їхніх прав; заохочення співробітництва між державами-учасниками у досягненні цієї мети. Окремо передбачений комплекс заходів стосовно допомоги та захисту жертв торгівлі людьми, визначаються основи їх статусу. Значення цього Протоколу важко переоцінити не тільки для нашої держави, але й для всієї міжнародної спільноти — він став першим універсальним міжнародним актом, який акумулював всі аспекти торгівлі людьми, сучасні тенденції її попередження та боротьби з нею, а найголовніше – врешті-решт надав концептуальне визначення злочину “торгівля людьми”.

Таким чином, можна говорити про те, що злочин «торгівля людьми» носить транснаціональний характер, він має всі його ознаки, що зазначені в ст. 3 Конвенції, а саме:

1. Зазвичай, цей злочин скоюється більш ніж в одній державі (в Україні – обман людей, нелегальний перетин кордону, у інших країнах – підготовка фальшивих документів, експлуатація).

2. Його планують та готують в одній державі, а здійснюють — в іншій.

3. Зазвичай, торгівлею людьми займається організоване злочинне угруповання, яке має міжнародні зв’язки.

4. Цей злочин скоюється в іншій державі, проте серйозні моральні та матеріальні збитки несуть громадяни України та держава в цілому.

У ст. 5 Протоколу «Криміналізація» йдеться про те, що кожна держава-учасник приймає такі законодавчі та інші заходи, які можуть бути необхідними для визнання дій з торгівлі людьми кримінальним злочином у разі умисного споєння. У зв’язку з цим необхідно зазначити, що в Україні вперше такі заходи були прийняті у 1998 році – ст. 124-1 Кримінального Кодексу України “Торгівля людьми”, а з 1 вересня 2001 року набула чинності ст. 149 нового Кримінального Кодексу “Торгівля людьми або інша незаконна угода щодо передачі людини”.

У ст. 6 розділу ІІ Протоколу йдеться про захист жертв торгівлі людьми: “Кожна Держава-учасниця розглядає можливість реалізації заходів для забезпечення фізичної, психологічної і соціальної реабілітації жертв торгівлі людьми, ... і, зокрема, заходів, що передбачають надання:

а) належного притулку;

b) консультативної допомоги та інформації, особливо щодо юридичних прав, мовою, зрозумілою жертвам торгівлі людьми;

с) медичної, психологічної і матеріальної допомоги; та

d) можливостей у сфері працевлаштування, освіти і професійної підготовки».


Розділ ІІІ Протоколу пропонує державам-учасникам розробити та прийняти на комплексній основі політику, програми та інші заходи щодо попередження торгівлі людьми, боротьби з нею, захисту жертв торгівлі людьми та дітьми. Для цього слід залучати також засоби масової інформації для висвітлення проведених досліджень, ведення інформаційних кампаній, поширення соціально-економічних ініціатив, а також активно взаємодіяти з неурядовими організаціями та іншими елементами громадянського суспільства.

 

 

Ратифікація Палермської Конвенції — успішний приклад захисту громадських інтересів

У цьому розділі ми розглянемо основні події, які відіграли значну роль у кампанії соціального лобіювання і реально вплинули на формування думки народних депутатів. Події будуть викладені у хронологічній послідовності, із зазначенням проміжних цілей та досягнень.



Протягом останнього десятиріччя у життя України увійшло і впевнено утвердилося поняття «громадянського суспільства» — одне із ключових досягнень сучасності. Його актуальність обумовлена підвищенням ролі громади, громадських об’єднань в цілому і кожної людини зокрема, в усіх сферах життєдіяльності українського суспільства – економічній, політичній, соціальній, духовній. Саме громадські організації привертають увагу до найскладніших соціальних проблем і намагаються їх вирішувати усіма доступними способами.

У цьому матеріалі ми говоримо про один із успішних прикладів захисту громадських інтересів, іншими словами кампанії соціального лобіювання, у результаті якого була ратифікована Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності (далі — “Палермська конвенція”) та Протокол про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї, який доповнює Конвенцію (далі – “Протокол”).

Процес захисту громадських інтересів нерозривно пов’язаний з поняттям “громадянське суспільство”. Ще донедавна ідеї “третього сектору”, громадянської активності, почуття солідарності у відстоюванні прав людей цікавили не таку вже й велику частину української громади. Зараз, особливо після завершення президентських перегонів, ці слова у всіх на вустах.

Можна з упевненістю стверджувати, що “третій сектор” як основа громадянського суспільства став його організованою інфраструктурою, що постійно розвивається. Розширення і розвиток цієї інфраструктури свідчить про високу здатність нашої громади до самоорганізації та інновацій: адже нове виникає там, де держава не змогла проявити своєї активності.

Процес формування і зміцнення сектору громадянського суспільства в Україні відбувається паралельно з процесами демократизації суспільного життя і глобалізації громадянського суспільства в демократіях світу. Сектор громадянського суспільства – це визначення, яке стосується діяльності широкого кола недержавних організацій, що працюють поза інституційною структурою державних установ, не мають на меті отримання прибутку, є самоврядними, відкритими для вступу чи підтримки іншими громадянами. Сектор громадянського суспільства може охоплювати як формально зареєстровані, так і незареєстровані організації, включаючи релігійні громади. В останні роки інтерес до них значно зріс, їх називають по-різному: неприбуткові, добровільні, організації громадянського суспільства, організації третього сектору, неурядові організації, організації соціальної економіки тощо. Але залежно від вживаної термінології наповнення їхньої діяльності не змінюється, як не змінюється й широке охоплення ними різних сфер життя. Попри все, організації громадського суспільства мають спільні риси, що дозволяють їх об’єднати у інституційну групу соціального сектора.

За останні кілька десятиліть кількість неурядових організацій у світі надзвичайно зросла, а напрямки діяльності урізноманітнилися. Причин такої експансії щонайменше декілька.

По-перше, це розвиток інформаційних технологій, який за останні три десятиліття дозволив полегшити поширення інформації, в результаті чого такі сфери, як гендерна рівність, етнічне самовизначення, охорона довкілля тощо отримали потужний імпульс до розвитку. На жаль, інформаційний прогрес також полегшив комунікацію і функціонування міжнародних злочинних та терористичних угруповань.

По-друге, тривала невирішеність багатьох соціальних і економічних проблем, бюрократизація процесу прийняття рішень про їх подолання стимулювала пошук «третього шляху» як альтернативу централізовано-державного підходу до вирішення цих питань. По-третє, зростання кількості дипломованих фахівців у більшості країн світу, починаючи з 1960-70 років, зміцнило віру у механізми неурядового сектору для прискорення суспільних змін, які протиставлялися неповороткому державному апарату навіть в умовах авторитарних і репресивних політичних режимів.

Після здобуття незалежності у 1991 році процес демократизації українського суспільства незмінно містив чинник розвитку громадянського суспільства як один з найважливіших елементів переходу до демократії та її закріплення. Сильне громадянське суспільство є необхідною передумовою закріплення демократичних перетворень.

Громадянське суспільство неможливо створити за чиїмось бажанням або наказом. Воно розвивається разом з політичною та правовою культурою. Воно загартовується протягом інтенсивного суспільного діалогу щодо суперважливих проблем громади.

За існуванням в Україні великої кількості громадських організацій та об’єднань, що діють на основі ініціативи громадян, стоять уміння членів суспільства самоорганізовуватися для захисту своїх прав та інтересів. Це і є важелі впливу на чиновників, парламентарів, політиків, бізнесменів.

Приклад лобіювання громадськими організаціями ратифікації Палермської конвенції показує ефективність задіяння механізмів, що дозволили реально впливати на ситуацію: участь засобів масової інформації, велике значення суспільної думки, проведення громадської експертизи і громадських слухань з гострої проблеми – боротьби з транснаціональною злочинністю і торгівлею людьми. Такі механізми спрацювали ще й завдяки традиціям української громади, політичній та суспільній культурі нашого народу.

У кампанії з протидії торгівлі людьми таке завдання — прискорення ратифікації Україною Палермської конвенції — було обране недаремно. Справа у тому, що з моменту підписання Конвенції у 2000 році минуло досить часу, а в Україні не було помітно реальних кроків до її ратифікації. Хоча важливість цього кроку була очевидною для багатьох. Крім того, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Н.І.Карпачова ще 29 грудня 2000 року надіслала Президенту України подання про необхідність ратифікації Конвенції. Однак це подання лишилося без належної відповіді, і робота з підготовки документів для ратифікації почалася лише через рік.

Підготовка та планування кампанії супроводжувалися довготерміновою попередньою працею організацій-учасників (Програма сприяння парламенту України, Жіночий консорціум України, Winrock International) як з експертами-фахівцями, так і з потерпілими від торгівлі людьми. Остання група була для нас надзвичайно важливою. Головним принципом роботи недержавних організацій, що входять до Жіночого консорціуму України, є увага до думки тих, для кого ми працюємо, кого захищаємо. Скільки б не робилося заходів, проводилося круглих столів, відкривалося консультаційних та інформаційних телефонних ліній, кризових центрів – все це небагато вартує, якщо не надаватиметься реальна допомога потерпілим або потенційним жертвам торгівлі людьми, не враховуватимуться їхні потреби.

У ході дослідження звернень потерпілих до міжнародних, релігійних, українських недержавних та державних організацій важливими були результати статистичного аналізу анкет потерпілих від торгівлі людьми. Такий аналіз був виконаний у рамках Проекту попередження торгівлі людьми в Україні, що здійснювався неурядовою організацією Winrock International за фінансування Агентства США з міжнародного розвитку. До обласних кризових Центрів “Жінка для жінки” (Дніпропетровськ, Донецьк, Житомир, Львів, Рівне, Херсон, Чернівці), які працювали в рамках цього проекту, протягом 1999-2003 років надійшло 222 повідомлення безпосередньо від потерпілих або їхніх рідних та близьких, у тих випадках, коли потерпілі ще не повернулись додому.

Вивчення одержаних даних показало, що 98,65% потерпілих — це жінки, громадянки України, найчастіше віком 18-28 років (72,07%), переважна більшість яких проживає в містах (50%) і обласних центрах (31%), незаміжні (53,6%) або розлучені (22,9%), з середньою освітою (63,2%), біля третини з яких не мають спеціальності (28,83%), 36% працювали на приватних, а 28% — на державних підприємствах і одержували зарплату в розмірі близько 200 гривень (78,38%).

Привертав увагу той факт, що 46,85% потерпілих до виїзду за кордон взагалі не працювали, а в 48,2% жінок, які працювали, грошей не вистачало навіть на придбання необхідних продуктів харчування. Отже, головними причинами, які підштовхують громадян України до виїзду за кордон з метою працевлаштування, є безробіття або низька заробітна плата, що не дозволяє задовольнити базові потреби та створити необхідні умови життя в Україні.

Очевидно, така тенденція у найближчі роки збережеться, оскільки за даними дослідження, проведеного в Україні у травні 2003 року співробітниками Центру ім. О.Разумкова, понад 60% випускників середніх шкіл не бачать для себе перспективи в Україні.

Дослідження вказували на причини поширеності торгівлі людьми. Привабливість цього „бізнесу” пояснюється, насамперед, його транснаціональним характером, високими прибутками і низькими ризиками для злочинців, вразливістю становища потерпілих у країнах перебування, корупцією, а також складністю процедур та механізмів міжнародної співпраці та взаємодії правоохоронних органів різних країн. При тому, що близько 70% опитаних потерпілих не проти співпраці з правоохоронними органами в Україні. Вони хочуть покарати злочинців та надати інформацію про осіб, причетних до торгівлі людьми. У той же час, 28% потерпілих не бажають свідчити, оскільки бояться переслідування з боку злочинців. А 44,7% потерпілих не бажають розголосу того, що з ними відбулося. Поки що не працюють державні притулки для потерпілих, створення яких передбачено Комплексною програмою протидії торгівлі людьми на 2002-2005 роки. Реальні заходи з надання допомоги потерпілим здійснюються, в основному, за рахунок міжнародних та неурядових організацій. На жаль, в Україні реальні можливості виконання всіх заходів безпеки, передбачених чинним законодавством України, дуже обмежені через брак фінансування.

До речі, відповідно до Закону України “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві” від 23 грудня 1993 року, за наявності відповідних підстав потерпілі та свідки, а також члени їхніх сімей мають право на такі види захисту:

 

особиста охорона, охорона житла і майна;

  • використання спеціальних засобів індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку;

  • використання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та інших переговорів, візуальне спостереження;

  • заміна документів та зміна зовнішності;

  • зміна місця роботи або навчання;

  • переселення в інше місце проживання;

  • поміщення до дошкільної виховної установи або установи органів соціального захисту населення;

  • забезпечення конфіденційності відомостей про особу;

  • закритий судовий розгляд;

  • інші заходи безпеки.

    Проблема полягає в тому, що здійснення деяких з вищенаведених заходів, наприклад, переселення в інше місце або зміна зовнішності, потребує відповідних коштів, які, на жаль, правоохоронним органам не виділяються. Ст. 27 Закону говорить, що "фінансування і матеріально-технічне забезпечення заходів безпеки, передбачених цим Законом, здійснюються на основі законодавства України і в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, а також за рахунок осіб, взятих під захист, якщо на це є їхня письмова згода".


    Дані, отримані від осіб, які потерпіли від торгівлі людьми, виявилися дуже корисними у процесі відстоювання їхніх інтересів.

    Водночас, ми працювали з правоохоронцями, суддями, прокурорами (від регіональних представників цих органів до міністерського рівня та рівня Верховного Суду і Генпрокуратури України). Саме їхнє бачення і оцінки потреб у протидії торгівлі людьми та покаранні злочинців були для неурядових організацій (НУО) своєрідним орієнтиром, основою для формування довготермінових, проміжних та короткотермінових цілей кампанії. Розглянемо основні події, які відіграли значну роль у кампанії з лобіювання і реально вплинули на формування думки народних депутатів.

    2002 рік, семінар в Луганську. Важливим для нашої кампанії було проведення 18-20 липня 2002 року семінару з питань захисту та забезпечення безпеки свідків та потерпілих у справах з торгівлі людьми у Луганську. Організатором заходу стала неурядова організація "Жінки Донбасу", партнер Winrock International в проекті "Громадські ініціативи у подоланні домашнього насильства та торгівлі людьми". Метою семінару був обмін досвідом з проведення досудового слідства в таких справах, роботи із свідками та потерпілими, співпраці з НУО. На семінар були запрошені суддя Верховного Суду України Є.Ф.Стрекалов, представник Центру вивчення проблем злочинності при Національному університеті ім. Тараса Шевченка В.Л.Підпалий, судді Луганського апеляційного суду, представники Львівської та Луганської обласних прокуратур, слідчі слідчих підрозділів УМВС України в Львівській, Дніпропетровській та Луганській областях, працівники підрозділів по боротьбі зі злочинами, пов'язаними з торгівлею людьми УМВС України у цих трьох областях. Саме на цьому семінарі для присутніх стало очевидним, що судді визначають актуальність проблеми передусім за кількістю кримінальних справ, що поступають на розгляд. Тому проблема торгівлі людьми і не виглядала для них дуже важливою через мізерну кількість справ, що доходять до суду. Серед проблем, що виникають в роботі зі свідками та потерпілими у справах по торгівлі людьми, було виділено такі:

  • небажання потерпілих свідчити проти торгівців;

  • економічна, моральна, юридична непідготовленість потерпілих;

  • постійний страх за себе та рідних;

  • психологічний стрес потерпілих та комплекс провини;

  • недовіра до правоохоронних органів (невіра у правосуддя);

  • правова вразливість щодо можливості притягнення до кримінальної відповідальності за проституцію;

  • недоброзичливість суспільства та правоохоронних органів;

  • вплив злочинців на потерпілу на етапі досудового слідства та судового розгляду;

  • недостатність державної допомоги потерпілим;

  • недостатня взаємодія між правоохоронними органами, судами та громадськими організаціями.

    У той же час було визначено потрібні для вирішення вищезазначених проблем ресурси. І дійсно, фахівці на реальних прикладах намагалися знайти шляхи, що не використовуються в юридичній практиці, але передбачені чинним законодавством. На семінарі з вуст практиків прозвучала і пропозиція якнайшвидшої ратифікації Україною Палермської конвенції та Протоколів до неї.

    За два з половиною роки, що минули після семінару, деякі з його пропозицій були реалізовані або почали реалізовуватися. Виконання інших рекомендацій потребує значних зусиль з боку як державних органів, так і громадськості:

    1. Пропозиції, реалізація яких залежить від Верховної Ради України:

  • Ратифікувати Конвенцію ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протокол про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками та дітьми, і покарання за неї.

  • Внести зміни і доповнення до ст. 149 Кримінального кодексу України, які б конкретизували склад злочину, приводили б текст статті у відповідність до вищевказаного Протоколу, передбачали звільнення потерпілої від юридичної відповідальності за використання підроблених документів, внесення неправдивих відомостей до документів, заняття проституцією тощо - такі зміни і доповнення були попередньо розроблені суддею Верховного Суду України Євгеном Федоровичем Стрекаловим і схвалені семінаром.

  • Внести зміни і доповнення до Закону України "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві" на предмет введення спрощеного порядку застосування заходів безпеки (зараз заходи безпеки надаються лише за заявою потерпілої особи. Потрібно дозволити слідчим та суддям самим ініціювати застосування заходів безпеки).

    2. Пропозиції, реалізація яких залежить від виконавчих органів:

  • Запровадити спеціалізацію працівників правоохоронних органів та суддів та проводити відповідне регулярне підвищення кваліфікації.

  • Удосконалити процедури збору доказів, укласти двосторонні договори про співробітництво та надання допомоги у розслідуванні злочинів, пов'язаних з торгівлею людьми та розшуком зниклих без вісти.

  • Покращити фінансове забезпечення діяльності органів, залучених до боротьби із злочинами, пов'язаними з торгівлею людьми.

  • Удосконалити методичні рекомендації щодо застосування законодавства про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві щодо використання технічних засобів у процесі досудового та судового слідства (наприклад, пред'явлення для впізнання поза візуальним спостереженням особи, яку ідентифікують).

  • Змінити принципи оцінки роботи органів досудового слідства, зокрема, стосовно розкриття злочинів.

  • З метою полегшення переслідування злочинців у межах України створити оперативний банк даних юридичних та фізичних осіб, причетних до торгівлі людьми (засуджених, стосовно яких ведеться слідство, які перебувають у розшуку, проходять за матеріалами кримінальних справ), особливо вербувальників та перевізників.

  • Сприяти створенню притулків та реабілітаційних центрів для потерпілих та свідків торгівлі людьми.

  • Рекомендувати розробити типовий перелік питань для потерпілих та свідків, які належить з'ясувати в ході розслідування у справах по торгівлі людьми.

  • Удосконалити існуючу методику виявлення і розслідування випадків торгівлі людьми, а також методики здійснення спеціальних тактичних операцій, які утворюють комплекс оперативно-розшукових та слідчих дій.

  • Розробити методики виконання окремих слідчих дій з урахуванням вимог по забезпеченню безпеки осіб, що беруть участь у кримінальному судочинстві, та розробити типові зразки процесуальних документів з цих питань.

  • Розробити методичні рекомендації по розслідуванню злочинів, пов'язаних з торгівлею людьми.

    3. Освітній напрямок:

  • Впроваджувати результати досліджень, конференцій, семінарів у навчальний процес у відповідних навчальних закладах.

  • Надавати методичну та іншу допомогу з розробки і викладання спеціальних курсів з проблем боротьби із торгівлею людьми.

  • Розповсюджувати матеріали досліджень, семінарів, конференцій тощо з метою удосконалення кримінально-правового та кримінально-процесуального механізму боротьби з торгівлею людьми.

  • Вивчити закордонний досвід оперативно-пошукової роботи.

    4. Пропозиції, реалізація яких залежить від судових органів:

  • Запровадити спеціалізацію суддів.

  • Взаємодіяти з правоохоронними органами з метою скорочення тривалості розгляду справи.

  • Для Верховного Суду України - узагальнити практику розгляду судами кримінальних справ по торгівлі людьми, а для обласних апеляційних судів - офіційно звернутися до Верховного Суду України з проханням підготувати такий документ.

  • Внести зміни і доповнення до Постанови Пленуму Верховного Суду України від 18 червня 1999 року N 10 "Про застосування законодавства, що передбачає державний захист суддів, працівників суду і правоохоронних органів та осіб, які беруть участь у судочинстві" щодо використання технічних засобів у процесі досудового та судового слідства.

  • Запланувати під час проведення навчань з підвищення кваліфікації суддів вивчення тем, пов'язаних із судовим розглядом справ по торгівлі людьми.

    5. Пропозиції, реалізація яких залежить від НУО:

  • Забезпечити потерпілим від торгівлі людьми соціальний супровід, психологічну та правову підтримку.

  • Створити притулки та реабілітаційні центри для свідків та потерпілих від торгівлі людьми.

  • Проводити наукові, науково-практичні, у тому числі міжнародні семінари, круглі столи, конференції тощо із залученням до участі в них авторитетних працівників суду, правоохоронних органів, представників громадськості, державних органів.

  • Спільно з правоохоронними органами розробити пропозиції зі створення пілотного проекту захисту свідків та потерпілих від торгівлі людьми (на період досудового та судового слідства з урахуванням можливостей громадських організацій (притулки, реабілітація жертв).

    6. Пропозиції, реалізація яких залежить від практичних працівників (суду, прокуратури):

  • Вживати заходів для забезпечення нерозголошення відомостей, отриманих в ході досудового слідства.

  • Застосовувати такі способи забезпечення безпеки свідків та потерпілих, як зміна анкетних даних, використання псевдонімів.

  • Інформувати свідків та потерпілих про можливість або необхідність звернення із заявою про застосування до них заходів безпеки.

  • Своєчасно вживати заходи до забезпечення цивільного позову (накладення арешту на майно).

  • Толерантно ставитися до соціального статусу та роду занять (проституція) деяких потерпілих від торгівлі людьми.

  • Розглядати кримінальні справи стосовно торгівлі людьми у закритих судових засіданнях.

  • Взаємодіяти задля зменшення тривалості розгляду справи.

  • Співпрацювати з НУО.

    Визначення профільних комітетів у Верховній Раді. Для успішного продовження кампанії неурядові організації та фахівці-практики визначили комітети Верховної Ради, з якими передбачалася тісна співпраця і просвітницька робота. Серед них були Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Комітет з питань Європейської інтеграції, Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, Комітет з питань правової політики, Комітет з питань соціальної політики та праці, Комітет у закордонних справах, Комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму.

    Пріоритетним серед них став Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, очолюваний народним депутатом В.М.Стретовичем. Цей Комітет став профільним у питанні ратифікації Палермської конвенції. Безпосередньо вся підготовка і координація зусиль лягла на підкомітет з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю, керований народним депутатом Г.В.Буйком.

    Як послідовні кроки для спільної праці разом з визначеним Комітетом та підкомітетом Верховної Ради було заплановано низку заходів. Серед них: круглі столи, комітетські слухання, медіа-заходи, інформаційно-просвітницькі видання тощо.

    2002 рік, перший круглий стіл у Верховній Раді. Спільно організований Комітетом з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією Верховної Ради України, ПСП, Жіночим консорціумом України та Winrock International круглий стіл на тему "Удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми" відбувся 10 грудня 2002 року. Дата круглого столу була символічною, адже торгівля людьми є прямим порушенням прав людини, а саме 10 грудня 1948 року уряди країн-членів ООН визнали права людини на життя, свободу та недоторканість особи для всіх без винятків, підписавши Загальну декларацію прав людини. Відтоді ця дата відзначається як Міжнародний день захисту прав людини. Проведення круглого столу з питань удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми стало важливим кроком до його гармонізації, приведення у відповідність до міжнародних стандартів як однієї з передумов ратифікації Палермської конвенції. Засідання круглого столу дало можливість обмінятись думками з цього приводу широкому колу зацікавлених сторін: науковцям, депутатам, правоохоронцям, представникам міжнародних та неурядових організацій.

    Під час круглого столу голова Жіночого консорціуму України Н.С.Самолевська представила результати проведеного в рамках всесвітньої акції "16 днів протидії ґендерному насильству" опитування громадських організацій та рекомендації місцевих слухань у різних регіонах України щодо шляхів удосконалення законодавства та дій, необхідних для попередження торгівлі людьми. З 25 листопада по 10 грудня у акції взяли участь 18 тисяч громадян і громадянок та 438 організацій по всій України, було отримано 241 лист з пропозиціями стосовно боротьби з насильством щодо жінок, зокрема, з торгівлею людьми. 90 журналістів, включаючи регіональних, взяли участь у прес-клубах, які проводились у Рівному, Полтаві, Одесі, Кіровограді, Ужгороді, Львові та інших містах України.

    Цікавою була доповідь судді Верховного Суду України Є.Ф.Стрекалова - одного з розробників Конвенції.

    "Наше українське законодавство на даний час
    не повністю відповідає як по духу, так і по визначенню тому,
    що закладено в Протоколі" (про попередження і припинення торгівлі людьми,
    особливо жінками та дітьми, і покаранню за неї).
    Є.Ф.Стрекалов


    Є.Ф.Стрекалов детально проаналізував чинне кримінальне законодавство стосовно боротьби з торгівлею людьми, а також відповідні норми кримінально-процесуального законодавства України, визначив ті норми, які не співпадають з вимогами Конвенції, одночасно підкресливши його прогресивність у порівнянні із законодавством інших країн Європи. Було наголошено, що ратифікація Палермської конвенції та Протоколів до неї потребує реформування певних норм національного законодавства.

    Учасники круглого столу визнали проблему торгівлі людьми в Україні та її загрозливий характер на національному і міжнародному рівні, велику суспільну небезпеку цього явища. Належність України відповідно до Доповіді Держдепартаменту США до 2 групи країн, де влада не повністю дотримується мінімальних стандартів боротьби з торгівлею людьми, але при цьому докладає "значних зусиль для приведення своєї діяльності у відповідність до цих мінімальних стандартів" свідчить, що заходи з протидії торгівлі людьми (введення кримінальної відповідальності, прийняття урядової Програми, створення спеціалізованих підрозділів міліції, проведення широкої інформаційної кампанії та ін.) ще не повністю відповідають масштабам та небезпечним наслідкам цього явища.

    І у 2003, і у 2004 роках Україна була віднесена до другої групи країн відповідно до Доповіді про торгівлю людьми, яка щорічно готується Державним Департаментом США відповідно до норм Закону про захист жертв торгівлі людьми і містить актуальну інформацію про стан боротьби з торгівлею людьми в усьому світі. У доповіді всі країни розподілено на три групи за критерієм дотримання міжнародних стандартів у боротьбі з торгівлею людьми. Оцінка урядових зусиль різних країн проводиться у два етапи: спочатку визначається, чи певна країна є "країною походження, транзиту чи призначення значної кількості жертв" торгівлі, а потім після аналізу зусиль, які докладаються урядами різних країн для боротьби з торгівлею людьми, країну відносять до певної групи. Спочатку спеціалісти Державного Департаменту США оцінюють, чи уряд держави діє у повній відповідності з мінімальними стандартами боротьби з торгівлею людьми. Якщо так, то країну відносять до першої групи. Для інших країн Департамент визначає, чи докладає їхня влада значних зусиль для приведення своєї діяльності у відповідність до цих мінімальних стандартів. Якщо так, то країни вносяться до другої групи. Ті ж країни, уряди яких не дотримуються мінімальних стандартів боротьби з торгівлею людьми та не докладають зусиль для приведення своєї діяльності у відповідність до цих стандартів, включаються до третьої групи.

    Увага! Витяг з Доповіді Державного департаменту США про торгівлю людьми від 14 червня 2004 р.

    УКРАЇНА (2 група)

    Україна є країною походження жінок та дівчат, які вивозяться до Європи та Близького Сходу з метою сексуальної експлуатації, а також чоловіків, примусова праця яких використовується в Європі та Північній Америці. Крім того, Україна є країною транзиту значної кількості людей з Азії та Молдови, яких перевозять до західних країн з метою продажу. За минулий рік в Україні зросли обсяги торгівлі дітьми, особливо сиротами.

    Уряд України поки що не забезпечив повної відповідності мінімальним стандартам боротьби з торгівлею людьми, але докладає до цього значні зусилля. Незважаючи на брак ресурсів, Україна продовжує робити успіхи у сфері боротьби з торгівлею людьми, про що свідчить стабільне зростання кількості переданих до суду кримінальних справ та вироків. Разом з тим, спостерігається певне відставання в реалізації Комплексної програми протидії торгівлі людьми, координації з правоохоронними органами країн призначення та боротьбі з корупцією в органах державної влади. Парламенту України необхідно прийняти зміни до Кримінального кодексу з метою вдосконалення законодавства у сфері боротьби з торгівлею людьми
    .

    Круглий стіл 10 грудня 2002 року був важливим кроком для більш глибокого вивчення всіх аспектів проблеми, запобігання та боротьби з торгівлею людьми, об'єднання зусиль урядових і неурядових організацій, формування громадської думки як запоруки успішної протидії торгівлі людьми.

    2003 рік, інформаційно-просвітницькі видання. Наступним кроком кампанії стало видання і поширення за сприяння Міністерства внутрішніх справ України офіційного тексту Палермської конвенції та Протоколів до неї серед громадськості, а також брошури "Верховна Рада України і ратифікація Палермської конвенції ООН" (довідник парламентаря у питаннях і відповідях) серед народних депутатів на комітетських слуханнях у рамках Проекту Winrock International "Громадські ініціативи у подоланні домашнього насильства та торгівлі людьми". Партнерами Проекту в Україні були неурядові організації: всеукраїнська громадська організація "Жіночий консорціум України", Регіональний соціолого-освітній центр "Жінки Донбасу" (Луганськ), Західноукраїнський центр "Жіночі перспективи" (Львів), Жіночий інформаційно-координаційний центр (Дніпропетровськ), Правозахисний центр "Співдружність" (Сімферополь), громадська організація "Карпатський дім" (Ужгород), громадська організація "Асоціація жінок у бізнесі" (Хмельницький).

    Видання довідника базувалося на принципі "питання-відповідь". Серед питань були такі: що таке Палермська Конвенція? Про що йдеться в цьому документі? Скільки країн підписали Палермську Конвенцію та приєдналися до неї? Якою є позиція України щодо у приєднанні до Палермської Конвенції ООН? Чому приєднання до Палермської Конвенції ООН є справою, актуальною та важливою для України? Яких структурних змін потребуватиме ратифікація Конвенції у певних міністерствах та відомствах? тощо. Відповіді на ці питання давали консультанти проекту, члени консультативних рад, створених при названих організаціях у Дніпропетровську, Києві, Луганську, Львові, Сімферополі, Ужгороді, Хмельницькому. Саме цій команді консультантів видання завдячує своєю доступністю, фаховістю і простотою, адже про складні речі розповідається простими словами. Див. брошуру "Верховна Рада України і ратифікація Палермської конвенції ООН" (довідник парламентаря у питаннях та відповідях)" .

    2003 рік, комітетські слухання, засідання Комітету. Слухання у Комітеті Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією на тему: "Удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми" відбулися 18 березня 2003 року з ініціативи неурядової організації Winrock International при підтримці ПСП та Жіночого Консорціуму України. У слуханнях взяли участь народні депутати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, представники Верховного Суду України, Генеральної Прокуратури, Міністерства закордонних справ, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Міністерства юстиції, науковці, представники міжнародних та українських громадських організацій. Головною метою слухань було проаналізувати стан справ в Україні з питань удосконалення законодавчої бази з протидії торгівлі людьми, визначити концепцію та узгодити подальші дії урядових та громадських організацій з підготовки до ратифікації Палермської Конвенції і додаткових Протоколів до неї. Голова підкомітету з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю Г.В.Буйко зупинився у своїй доповіді на економічних причинах торгівлі людьми. Незважаючи на суттєві заходи протидії, вжиті нашою державою впродовж останніх років, масштаби цього явища, на жаль, не зменшились. Складна економічна ситуація в Україні змушує людей виїжджати за кордон у пошуках кращої долі, ризикуючи потрапити до рук торгівців людьми. Україна належить до країн, чиї громадянки найчастіше стають жертвами цього злочину. Виступаючи під час слухань, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Н.І.Карпачова згадала, що коли у 1998 році Верховною Радою було введено кримінальну відповідальність за торгівлю людьми, багато хто з депутатів навіть не уявляв собі, яких масштабів і якого загрозливого характеру набере це явище в Україні найближчим часом.

    Від імені Міжвідомчої робочої групи, створеної відповідно до рішення Уряду, виступила О.Д.Маркєєва - заступник начальника міжнародного управління Міністерства внутрішніх справ України: "До ратифікації Конвенції ми не можемо ставитися формально, тобто спочатку прийняти акт про ратифікацію, а вже потім роками вносити зміни до законодавства. Інакше, коли до нас звертатимуться зарубіжні правоохоронні органи з проханням про надання конкретної правової допомоги, ми змушені будемо відмовляти їм на підставі того, що ті чи інші процедури не передбачені українським законодавством. Але така відмова може мати негативні наслідки. Чинний Кримінальний, Кримінально-процесуальний, Виправно-трудовий кодекси України, Закони України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про банки і банківську діяльність", низка інших нормативно-правових актів не повністю відповідають положенням Конвенції та міжнародним стандартам"

    Слід відзначити високий рівень експертів, які взяли участь у проведенні слухань. Своїми поглядами і міркуваннями з приводу реформування національного законодавства мали можливість обмінятись і високі посадовці, що представляють органи законодавчої, виконавчої та судової влади, дипломати та науковці, правоохоронці-практики, і представники міжнародних та громадських організацій. Такий широкий спектр поглядів та думок дав змогу найбільш повно урахувати їх при розробці та прийнятті нових законодавчих актів, усунути проблеми та непорозуміння, що часто виникають у таких випадках. Важливою була заява народного депутата В.М.Стретовича про те, що Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією бере на себе ініціативу з координації дій усіх зацікавлених міністерств та відомств для прискорення ратифікації Палермської конвенції. За результатами слухань 19 березня було проведено засідання Комітету і ухвалено таке рішення:

    З метою виконання рекомендацій комітетських слухань від 18 березня 2003 року на тему: "Удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми":

    1. Визнати ситуацію з торгівлею людьми і наслідками цього ганебного явища як загрозу національній безпеці України.

    2. Звернутись до Кабінету Міністрів України з пропозицією про прискорення підготовки ратифікації Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності, прийнятої резолюцією Генеральної Асамблеї від 15 листопада 2000 року, та Протоколів, що доповнюють Конвенцію, про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками та дітьми, і покарання за неї, та проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю і повітрю.

    3. У травні 2003 року заслухати на засіданні Комітету хід виконання Міністерством юстиції України та Міністерством закордонних справ України роботи з підготовки ратифікації вказаних міжнародних актів.

    4. Створити робочу групу на чолі з народним депутатом Г.В.Буйком для підготовки внесення змін і доповнень до чинного законодавства України щодо боротьби з торгівлею людьми та експлуатацією людини.


    2003 рік, прес-клуб. 5 березня 2003 року в рамках проекту "Громадські ініціативи у запобіганні домашньому насильству та торгівлі людьми" Winrock International відбувся Національний прес-клуб на тему "Транснаціональна злочинність та запобігання торгівлі людьми". Партнерами проведення прес-клубу виступили Жіночий Консорціум України та Український освітній центр реформ. Доповідачами на засідання прес-клубу були запрошені депутат Верховної Ради України І.І.Осташ та незалежний експерт Winrock International М.М.Максюта. Вони розповіли про ситуацію з торгівлею людьми, особливо жінками, в Україні, навели статистичні дані. Так, за повідомленням агентства Associated Press, лише однією групою злочинців протягом 1994-2000 років з України до США нелегально переправлено близько 2 тисяч осіб. Серед них переважали молоді жінки, яких продавали для занять проституцією. Особлива увага в ході прес-клубу приділялася необхідності ратифікації Палермської конвенції та Протоколів до неї.

    2003 рік, круглий стіл у посольстві США в Україні. Варто згадати і круглий стіл з проблем торгівлі людьми, проведений посольством США 29 травня за участю на той час Надзвичайного і Повноважного посла США в Україні Карлоса Паскуаля, заступника голови місії США в Україні Марі Йованович, народних депутатів України, представників Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури, Державного комітету у справах сім'ї і молоді (зараз - Міністерство у справах сім'ї, дітей та молоді), громадських та міжнародних організацій, суддів та адвокатів. Особлива увага була приділена питанням виконання Комплексної програми протидії торгівлі людьми на 2002-2005 роки, а також ратифікації Палермської конвенції та Протоколу до неї.

    2003 рік, налагодження співпраці з депутатами місцевих Рад. Слід наголосити, що недержавні організації паралельно тісно співпрацювали не лише з депутатами Верховної Ради, а й з депутатами місцевих рад. Адже йдеться не лише про ратифікацію Палермської конвенції та її імплементацію, а й про реальне виконання взятих на себе зобов'язань на місцях. І саме у цьому співпраця з депутатами місцевого рівня має великі перспективи. Позитивним прикладом став діалог недержавних організацій з депутатами Закарпатської обласної та Ужгородської міської рад у червні 2003 року. Ужгородські депутати обговорили можливі шляхи співпраці та об'єднання зусиль депутатського корпусу і неурядових організацій у подоланні торгівлі людьми. Серед учасників дискусій були Ю.Бедь, В.Панасенко (голова депутатської групи „За оновлений Ужгород", президент Карпатського Центру полінгових досліджень), Ю.Чижмарь (голова депутатської комісії із законності та правопорядку), П.Чучка, В.Химинець.

    Протягом цього часу в країні тривала активна робота на всіх рівнях, яка сприяла формуванню реального підґрунтя для виконання положень Палермської конвенції в разі її ратифікації Верховною Радою України.

    2003 рік, Національний семінар з ратифікації та імплементації Палермської конвенції. Цей семінар, який проходив в Національній академії внутрішніх справ України (м. Київ) 11-13 червня і мав велике значення для кампанії лобіювання. Він відбувся за підтримки Віденського Міжнародного центру з попередження злочинності ООН, Міністерства закордонних справ та Міністерства внутрішніх справ України. Головною метою семінару стало сприяння ратифікації та імплементації Палермської конвенції у законодавство України. Увага учасників була зосереджена на детальному розгляді цієї Конвенції парламентарями, посадовими особами, вченими та представниками громадськості. Вони визначили переваги положень Конвенції для боротьби з організованою злочинністю і корупцією в місцевих органах влади та започаткували дискусію на теми, які цікавлять уряд України. Іншою метою було надання можливості працівникам правоохоронних органів, прокуратури та суддів більш детально розглянути боротьбу з міжнародною організованою злочинністю у світлі уже розроблених положень Палермської конвенції та Протоколів до неї. Представники делегації Міжнародного центру з попередження злочинності (м. Відень) Самуїл Гонсалес-Руiс, Едгард Бускаглiа, Марк Аронофф, суддя з Іспанії Iзмаїл Морено були приємно вражені високим професіоналізмом учасників семінару, зацікавлено вели дискусію з українськими фахівцями, аналізуючи заходи з боротьби з організованою злочинністю. Це сприяло обміну досвідом, пошуку ефективних методів вирішення проблеми.

    Варто згадати, що 13 червня представники Віденського Міжнародного центру з попередження злочинності ООН мали офіційну протокольну зустріч у Комітеті Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. На цій зустрічі були присутні народні депутати з інших комітетів, представники міжнародних та українських неурядових організацій.

    2003 рік, другий круглий стіл у ВР. 19 грудня 2003 року пройшов другий круглий стіл на тему "Комплексна програма протидії торгівлі людьми: реальне відображення на регіональному рівні" у Комітеті Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією за підтримки Winrock International, Програми сприяння парламенту України, Програми рівних можливостей ПРООН та Жіночого консорціуму України.

    Метою круглого столу було підбиття підсумків річної роботи з підготовки законодавчих змін, необхідних для посилення боротьби з торгівлею людьми (зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів), ратифікації у Верховній Раді України Палермської Конвенції та ознайомлення із регіональним досвідом виконання Комплексної Програми протидії торгівлі людьми в Україні. У круглому столі взяли участь народні депутати України, представники Генеральної прокуратури, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства юстиції, Міністерства у справах дітей, сім'ї та молоді, Міністерства закордонних справ, Державної прикордонної служби, Державного комітету з справах національностей та міграції, Національної Академії внутрішніх справ України, міжнародних і громадських організацій.

    Під час засідання від учасників обговорення надійшла низка пропозицій щодо посилення протидії торгівлі людьми в Україні, реформування національного законодавства та поліпшення взаємодії державних установ і неурядових організацій у боротьбі з торгівлею людьми. Найбільш актуальними були такі:

  • Прискорити ратифікацію Палермської конвенції Верховною Радою України та процес приведення національного законодавства України у відповідність до її вимог та рекомендацій;

  • Внести пропозиції до Кабінету Міністрів України щодо реалізації рекомендацій Палермської конвенції та контролю за їх дотриманням;

  • Кабінету Міністрів України відшукати можливості для реального цільового фінансування заходів, передбачених Комплексною програмою протидії торгівлі людьми на 2002-2005 роки, особливо щодо захисту та надання допомоги потерпілим;

  • Кабінету Міністрів України забезпечити створення державних реабілітаційних центрів для потерпілих від торгівлі людьми;

  • За рахунок коштів, вилучених у злочинних угруповань та окремих осіб, причетних до торгівлі людьми, створити спеціальний фонд допомоги потерпілим, заохочувати участь громадських організацій у реінтеграції потерпілих від торгівлі людьми;

  • Створити засади міграційної політики в державі. Внести зміни та доповнення до Закону України "Про виїзд з України та в'їзд в Україну громадян України", в частині паспортизації всіх громадян України, незалежно від віку, та спрощення порядку одержання закордонних паспортів громадянами України, які втратили документи під час перебування за кордоном;

  • Звернутись до Верховного Суду України з проханням про вивчення судової практики застосування ст. 149 Кримінального кодексу України (торгівля людьми) місцевими судами, проаналізувати ефективність запобіжних заходів та відповідність винесених вироків по кримінальним справам про торгівлю людьми, обставинам справи, суспільній небезпеці злочину та його наслідкам для потерпілих, вжити відповідних заходів реагування;

  • Шляхом укладання міждержавних угод про взаємне працевлаштування громадян з країнами, найбільш привабливими для трудової міграції громадян України, легалізувати процес працевлаштування та створити мінімальні гарантії їх соціального захисту під час роботи за кордоном;

  • Удосконалювати механізми розшуку за кордоном та повернення в Україну громадян України, які зникли без вісті за межами України, а також потерпілих внаслідок торгівлі людьми чи інших злочинів;

  • Посилити державний контроль за діяльністю суб'єктів підприємницької діяльності, які надають послуги з працевлаштування громадян за кордоном, туристичні послуги, а також модельних та шлюбних агенцій;

  • Удосконалювати механізми та напрямки співпраці і взаємодії між правоохоронними органами, іншими державними установами України та міжнародними і громадськими організаціями, які займаються питаннями протидії торгівлі людьми.

    Проведення конференцій, семінарів, тренінгів для фахівців, реалізація неурядовими організаціями великої кількості проектів (зокрема, проекту «Громадські ініціативи...») суттєво впливало на ідентифікацію проблем, що існують у сфері протидії торгівлі людьми, та пошук шляхів їх розв'язання. Представники правоохоронних органів, громадських організацій та інших установ визначили коло найбільш актуальних проблемних питань у сфері попередження та боротьби з торгівлею людьми в Україні, а саме:

  • брак або недостатність цільового фінансування державних програм з протидії торгівлі людьми;

  • небажання потерпілих звертатися до правоохоронних органів та свідчити в суді, у зв'язку з браком фінансового забезпечення та механізму реалізації Закону України „Про забезпечення безпеки учасників кримінального судочинства";

  • відсутність реальної структури з координації дій як державних, так і неурядових організацій по протидії торгівлі людьми;

  • невідповідність окремих норм національного законодавства міжнародним стандартам та положенням Палермської конвенції;

  • неузгодженість дій та недостатній рівень співпраці між державними та неурядовими організаціями;

  • низький рівень взаємодії з правоохоронними органами зарубіжних країн та міжнародними організаціями (Інтерпол, Європол, Регіональний Центр по боротьбі з транснаціональною організованою злочинністю у країнах Центральної та Південно-Східної Європи (SECI));

  • складний механізм підготовки та виконання міжнародних правових доручень по кримінальних справах про торгівлю людьми;

  • складність судового розгляду кримінальних справ цієї категорії та реального покарання злочинців.

    Паралельно при парламентському Комітеті з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією працювала ініційована недержавними організаціями робоча група з підготовки внесення змін і доповнень до чинного законодавства України щодо боротьби з торгівлею людьми на чолі з народним депутатом Г.В.Буйком.

    2004 рік, ратифікація Верховною Радою України Палермської конвенції та Протоколів до неї. Тривала кампанія була завершена 4 лютого 2004 року. У цей день Верховна Рада України ратифікувала Палермську конвенцію та протоколи, що її доповнюють. Здавалося б ми, недержавні організації та наші партнери - фахівці різних рівнів, діяльність яких безпосередньо має стосунок до виконання положень Конвенції та Протоколів до неї - могли б із задоволенням поставити крапку в процесі лобіювання. Але вже під час обговорення різноманітних заходів, згаданих вище, у фахівців виникали застереження щодо ряду норм, які не співпадають з вимогами Конвенції. Це стосується, зокрема, норм Кримінального, Кримінально-процесуального, Виправно-трудового Кодексу України, Законів "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про банки і банківську діяльність" інших нормативно-правових актів.

    2004 рік, третій круглий стіл у ВР. Абсолютно логічним стало проведення 11 березня 2004 року чергового круглого столу на тему: "Співпраця громадських організацій та депутатського корпусу у процесі ратифікації Палермської конвенції ООН". Цей захід проводився спільно Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, неурядовою організацією Winrock International, Програмою сприяння парламенту України, Українським освітнім центром реформ (УОЦР)( *) та Жіночим консорціумом України. У рамках цього заходу відбулося засідання Національного прес-клубу реформ: "Палермська Конвенція ООН ратифікована Україною. Що далі?". Необхідно зауважити, що такий захід був проведений у Верховній Раді вперше.

    У цьому прес-клубі взяла участь велика кількість запрошених осіб та журналістів. Обговорення таких болючих для України та нагальних питань відбувалось серед широкого кола фахівців та практиків у сфері боротьби з торгівлею людьми. Особливо важливого значення набула безпосередня участь представників громадських організацій, чий внесок, за свідченням всіх учасників круглого столу, був надзвичайно великим. Учасники у виступах підкреслили, що особливу небезпеку злочину торгівлі людьми складає те, що людина - найвища соціальна цінність держави відповідно до ст. 3 Конституції України - фактично, стає товаром.

    Г.В.Буйко, народний депутат України, голова Підкомітету з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю, підкреслив, що основними напрямками роботи нового підкомітету є привернення уваги суспільства до проблеми торгівлі людьми, ратифікація Палермської конвенції, імплементація норм міжнародного права в національне законодавство України.

    Успіхи, досягнуті при виконанні перших двох напрямків роботи підкомітету, вже викликали певні позитивні зрушення у врегулювання даної проблеми. Саме при Комітеті працює робоча група з питань імплементації норм Палермської Конвенції в національне законодавство України. Ця група логічно переросла з попередньої, яка при цьому ж Комітеті сприяла підготовці ратифікації Конвенції. У березні 2004 року відбулося перше засідання групи, у якому взяли участь народні депутати, правоохоронці, судді, слідчі, адвокати, представники недержавних організацій. Таким чином, на національному рівні в законодавчих органах було почуто думку практиків. Це є прикладом реального механізму впливу громади на зміни в законодавстві, захисту громадських інтересів.

    У той же час, розгляд законопроекту „Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо відповідальності за торгівлю людьми та за втягнення у заняття проституцією)" 9 вересня 2004 року (доповідачі: заступник Міністра внутрішніх справ В.А.Зубчук, народний депутат України С.А.Іванов від Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності) завершився невдало. Постановою парламенту в цей же день проект направлено на повторне перше читання, а Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності доручено доопрацювати зазначені законопроекти з урахуванням зауважень і пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи та внести їх на розгляд у повторному першому читанні.

    На жаль, народні депутати не дуже уважно поставилися до вивчення проектів уряду і своїх колег, адже при розгляді навіть висловлювалися сумніви щодо їх доцільності. І це при тому, що 4 лютого парламент схвалив Закон України "Про ратифікацію Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності та протоколів, що її доповнюють (Протоколу про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї і Протоколу проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю і повітрю)". Проігноровано було й той факт, що на сьогоднішній день кримінальне законодавство України залишається таким, що не відповідає вимогам Протоколу. А це свідчить вже про невиконання Україною взятих зобов'язань, що негативно впливає на імідж нашої держави.

    Не можна також погодитися з міркуваннями деяких депутатів стосовно неприйнятності пропозиції щодо декриміналізації проституції (стаття 303 Кримінального кодексу України у редакції проекту). Не взято до уваги, що такий підхід є європейською тенденцією, і, крім того, він дозволяє підвищити ефективність боротьби з торгівлею людьми і сутенерством. Очікувана активна співпраця з правоохоронними органами з боку жертв сексуальної експлуатації себе не виправдала, адже такі жертви за нашим законом формально мають притягатися до кримінальної відповідальності за проституцію. Таким чином, можна зробити висновок, що робота з парламентарями повинна вестися постійно і планомірно, і жоден крок у законодавчому процесі не повинен залишатися без громадського супроводу.

    Вибори президента - 2004, інші політичні події негативно вплинули на динаміку процесу імплементації Палермської конвенції та Протоколу до неї, але громадські організації продовжують працювати з урахуванням набутого досвіду. Отже, робота триває...



    (*) Український освітній центр реформ (УОЦР) - міжнародна благодійна організація, що діє в Україні та США. Головним напрямком діяльності Центру є інформаційна підтримка економічних, політичних і соціальних перетворень в Україні, дедалі більше залучення українських громадян до реформування, що сприятиме побудові демократичної держави з ринковою економікою та розвитку громадянського суспільства. Центр об'єднує експертів з питань сталого розвитку, економічних, соціальних і демократичних реформ, професіоналів, здатних створювати високоякісні теле- та радіопрограми, готувати матеріали для друкованих ЗМІ. Крім того, з організацією співпрацюють понад 300 журналістів з усіх регіонів України. Детальніше про роботу центру можна дізнатися на веб-сторінці УОЦР www.cure.org.ua

Процедура підготовки документів до ратифікації Палермської Конвенції та Протоколу до неї

У цьому розділі надано інформацію про роботу урядових структур з підготовки до ратифікації Палермської конвенції та протоколів до неї,



Протягом 2001 року, вже після підписання цього документу, в органах виконавчої влади розпочалась дискусія, яке саме відомство має очолити роботу з підготовки до ратифікації. Зрозуміло, оскільки йшлося про Конвенцію, що має визначальне значення для подальшого розвитку кримінального, кримінально-процесуального права, сфери правової допомоги, таку роботу мало б здійснювати Міністерство юстиції України. На той час у Міністерстві діяли спеціально створені розпорядженням Президента України експертні групи з підготовки проектів міжнародних договорів про правову допомогу, та з підготовки проекту Кримінально-процесуального кодексу. Незважаючи на це, наприкінці 2001 року Кабінет Міністрів України доручив Міністерству внутрішніх справ очолити роботу з ратифікації Палермської конвенції та додаткових протоколів до неї. Основним аргументом був той факт, що Конвенція стосується боротьби з транснаціональною організованою злочинністю і містить специфічні норми, які стосуються оперативної діяльності поліції /органів внутрішніх справ. Також зазначалось, що Міністерство внутрішніх справ мало низку наукових та освітніх закладів, які моголи б долучитися до процесу. У структурі Міністерства це завдання було безпосередньо покладене на договірно-правовий відділ Управління міжнародних зв’язків Головного штабу та ряд компетентних служб — Головне слідче управління, Головне управління карного розшуку, Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю. Очолив роботу перший заступник Державного секретаря Міністерства внутрішніх справ України В.А.Зубчук.

Незважаючи на те, що відповідно до ч. 8 ст. 7 Закону України “Про міжнародні договори України” від 22 грудня 1993 року, який діяв на той час, у випадку подачі на ратифікацію міжнародного договору, виконання якого потребує ухвалення нових законів України, проекти законів про ратифікацію та про зміни до законодавчих актів України повинні подаватися на розгляд Верховної Ради України разом і ухвалюватися одночасно, на той час була поширена інша практика ратифікації міжнародних двосторонніх договорів та конвенцій, зокрема, адміністрованих ООН. Готувався простий за змістом проект Закону на пару рядків — „ратифікувати документ”. Його приймала Верховна Рада, підписував Президент, і договір вважався чинним для України. Лише документи Ради Європи, які передбачали механізм моніторингу, ратифікувались разом з пакетом проектів необхідних змін до законодавства. Юридичний загал ще не був достатньо обізнаний з Палермською конвенцією, тому часто висловлювалися думки щодо можливості саме формального шляху її ратифікації.

Особливість Палермської конвенції полягала у тому, що згідно з її нормами, до ратифікаційних документів мали додаватися тексти відповідних національних законів, що регулюють ті чи інші правовідносини, а також інформація про практику їх застосування. Це означало, що ми не могли ратифікувати Конвенцію звичним способом — спочатку прийняти акт про ратифікацію, а потім роками вносити зміни до законодавства. У разі ратифікації Конвенції до українських компетентних органів влади мали б надходити запити іноземних держав про надання конкретної допомоги. І відмова у їх задоволенні з огляду на брак необхідних норм у національному законодавстві була б сприйнята негативно і виглядала б як порушення своїх зобов’язань відповідно до чинного міжнародного договору. Як приклад, на той час до України були застосовані санкції Міжнародної організації по боротьбі з відмиванням доходів, отриманих злочинним шляхом (FATF) внаслідок невиконання українською стороною своїх зобов’язань за Європейською конвенцією про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом 1990 року.

Спочатку потрібно було визначитись з обсягом необхідних робіт та прийняти відповідний план. Попередній аналіз документів фахівцями Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ, Міністерства юстиції свідчив про те, що ратифікації підлягали, власне, три документи: Конвенція ООН проти транснаціональної організованої злочинності 2000 року, Протокол про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї та Протокол проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю і повітрю. Аналіз третього додаткового документа — Протоколу проти незаконного виготовлення та обігу вогнепальної зброї, її складових частин та компонентів, а також боєприпасів до неї — засвідчив, що його реалізація вимагатиме значних додаткових витрат з державного бюджету, тому робота з його ратифікації не проводилась.

Важливим організаційним кроком було створення відповідно до рішення Кабінету Міністрів України від 17 травня 2002 року міжвідомчої робочої групи, до якої увійшли фахівці зацікавлених міністерств та відомств, зокрема, безпосередні розробники тексту Конвенції.

Розпочати роботу було вирішено з перекладу та поширення тексту Палермської конвенції для ознайомлення як юристів-фахівців, так і широкого загалу, оскільки відчувався низький рівень обізнаності суспільства. Переклад було здійснено у стислий строк і вже у жовтні 2002 року Служба офіційних перекладів правового департаменту Міністерства закордонних справ надала йому офіційного статусу.

Державний інтерес у реалізації цього важливого документа збігся з інтересами громадськості, зокрема, неурядових організацій, що опікуються правами жінок — Winrock International, Жіночого консорціуму України. 10 грудня 2002 року фахівці Міністерства внутрішніх справ взяли участь у круглому столі з питань удосконалення чинного законодавства щодо протидії торгівлі людьми, що проводився цими організаціями у Комітеті по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією. Власне, цей круглий стіл розпочав конкретну, послідовну роботу над ратифікацією цього важливого документа. Відбулись зустрічі зацікавлених фахівців, були встановлені корисні знайомства, намічені найбільш проблемні напрямки, а головне — започатковано співпрацю між Міністерством внутрішніх справ, іншими органами державної влади, громадськими організаціями та парламентарями. Слід відзначити активну позицію Голови Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією В.М.Стретовича, народних депутатів Г.В.Буйка, І.І.Осташа.

"Питання запобігання торгівлі людьми
є принциповим питанням для діяльності нашого комітету.
Нечіткість формулювань статті 149 Кримінального кодексу України
призвела до проблем при застосуванні даної статті практичними працівниками.
Одним із шляхів удосконалення законодавства України
є ратифікація Конвенції ООН проти транснаціональної
організованої злочинності 2000 року і Протоколів до неї
та приведення національного законодавства
у відповідність з міжнародними правовими актами."


В.М.Стретович, 10 грудня 2002 року

Одразу ж по тому, 30 січня 2003 року, відбулось засідання міжвідомчої робочої групи, на яке були запрошені представниці Жіночого консорціуму та Winrock International. У Міністерстві внутрішніх справ було зібрано спеціальну нараду, де вирішено провести спільну кампанію з популяризації Палермської конвенції, намічено план подальшої співпраці.

З боку Міністерства внутрішніх справ були заплановані інтерв’ю у центральній пресі та на телебаченні голови робочої групи Першого заступника Держсекретаря Міністерства внутрішніх справ В.А.Зубчука. Міністерство закордонних справ України, також залучене до цієї роботи, запропонувало провести влітку 2003 року за сприяння ООН Національний семінар з питань ратифікації та імплементації Палермської конвенції. Окремо слід відзначити значний вклад у роботу з ратифікації Конвенції працівників міліції, які безпосередньо на практиці протидіяли організованій злочинності, відзначали вади чинного законодавства, ініціювали внесення змін до Кримінального кодексу з метою його гармонізації з нормами Палермської конвенції.

Таким чином, підготовка документів для ратифікації Палермської конвенції та Протоколу була розпланована до грудня 2003 року. 7 квітня 2003 року Кабінет Міністрів України видав доручення за №3036, яким було погоджено план роботи. Вперше у державі робота над ратифікацією міжнародного договору провадилась спільно, на умовах партнерства, центральними органами виконавчої влади та органами правосуддя, Верховною Радою України та громадськими організаціями. Це свідчить як про велике значення Палермської конвенції для боротьби зі злочинністю, так і про наявність здорових сил у суспільстві, зацікавлених у реалізації цього важливого документа.

Паралельно з інформаційною кампанією відбувалась рутинна робота юристів з аналізу національного законодавства, порівняльного аналізу тексту Конвенції, термінів тощо. Робота над ратифікацією збіглась у часі з роботою над проектом Кримінально-процесуального кодексу, що проводилась Міністерством юстиції, та проектом змін до Кримінального кодексу. Це дозволило імплементувати до Кримінально-процесуального кодексу України деякі положення Палермської конвенції. Зокрема, був відповідно доопрацьований розділ, що регламентує провадження у кримінальних справах, пов’язане з міжнародними відносинами, наданням правової допомоги (створення і діяльність спільних слідчо-оперативних груп, тимчасова видача злочинця тощо). Був підготовлений проект змін до статей 149 (торгівля людьми) та 303 (втягнення у заняття проституцією) Кримінального кодексу України з метою приведення їх у відповідність з Протоколом про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї. Таким чином, була скоординована робота робочих та експертних груп Міністерства внутрішніх справ та Міністерства юстиції, що дозволило уникнути дублювань.

22 липня 2003 року Президент України видав Указ “Про заходи щодо розвитку системи протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму”, в якому зобов’язав Кабінет міністрів до 1 вересня 2003 року підготувати та подати в установленому порядку пропозиції щодо ратифікації Конвенції ООН про транснаціональну організовану злочинність 2000 року.

Таким чином, залишалось підготувати проект закону про ратифікацію Палермської конвенції з необхідними застереженнями щодо застосування терміну "серйозний злочин", застосування статті 26 (вживання заходів заохочення для осіб, що беруть або брали участь в організованих злочинних групах у разі надання інформації), визначення повноважних органів, передбачених пунктом 13 статті 18 Конвенції. Такий проект було підготовлено і зареєстровано у Верховній Раді 6 жовтня 2003 року під № 0145. Протягом жовтня-листопада він був опрацьований і схвалений Комітетами Верховної Ради у закордонних справах, з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, а 4 лютого 2004 року – прийнятий Верховною Радою України 299 голосами “за”, 0 – проти, 133 депутати не голосувало.

 

Зміни і доповнення до чинного законодавства для приведення у відповідність з нормами Палермської конвенції та Протоколу

У цій частині проаналізовано відповідність чинного законодавства України нормам Палермської конвенції та Протоколу



Протокол вимагає від держав-учасниць внесення ряду змін у національне законодавство. Згідно з вимогою частини першої статті 5 Протоколу кожну державу-учасницю зобов’язано визнати кримінально караними дії, передбачені статтею 3 цього Протоколу, зокрема, “здійснення з метою експлуатації вербування, перевезення, передачі, приховування або отримання людей силою, під загрозою її застосування або за допомогою інших форм примусу, викрадення, шахрайства, обману, зловживання владою чи уразливістю становища, або шляхом підкупу, у вигляді платежів чи вигоди, для отримання згоди особи, що контролює іншу особу”.

Проведений попередній аналіз кримінального законодавства України засвідчив суттєву невідповідність його положень засадам Протоколу. Зокрема, з’ясувалося, що чинна редакція статті 149 Кримінального кодексу України ”Торгівля людьми” лише вибірково охоплює дії, встановлення відповідальності за які вимагається Протоколом. Поза увагою Кримінального кодексу України залишаються такі складові “торгівлі людьми”, як вербування, перевезення (у межах України), приховування, отримання людей силою, під загрозою її застосування або за допомогою інших форм примусу, викрадення, шахрайства, обману, зловживання владою чи уразливістю становища, або шляхом підкупу, у вигляді платежів чи вигоди, для отримання згоди особи. Зазначені дії згідно з Протоколом вимагають самостійного закріплення.

Крім того, практики виявили інші недоліки чинної статті 149 Кримінального кодексу України. Сумніви щодо об’єктивності викликає встановлена частиною другою статті кваліфікуюча ознака “за попередньою змовою групою осіб”, оскільки її існування є логічно невиправданим. Зрозумілим здається той факт, що купівля-продаж (інша оплатна передача) – завжди двостороння угода, в якій беруть участь не менш ніж дві особи – продавець-покупець, посередник. Вони, зазвичай, заздалегідь вживають заходів для досягненню згоди. Така редакція статті спотворювала зміст всієї кримінальної норми, а її перша частина залишалась приреченою на незастосування.

Така кваліфікаційна ознака, як “повторність”, унеможливлює виконання функціонального призначення – посилення відповідальності, оскільки в існуючій редакції статті за вчинення дій, передбачених частиною першою, особа незалежно від повторюваності (за відсутності ознак частини третьої) несе відповідальність за частиною другою. Як вже вище зазначалося, природа цього злочину унеможливлює його вчинення без попередньої змови.

Не можна погодитися і з тим, що повторність не розглядається обтяжуючою обставиною у випадках вчинення цього злочину щодо неповнолітнього.


Крім того, при опрацюванні Протоколу виявилася законодавча прогалина в частині відповідальності юридичних осіб за вчинення злочинів. Водночас, з урахуванням вимог статті 10 Палермської конвенції та статті 1 цього Протоколу, держави-учасниці повинні забезпечити можливість притягнення юридичних осіб до відповідальності за вчинення злочину “торгівля людьми”. Відповідно до положення частини другої названої статті Палермської конвенції, відповідальність юридичних осіб може бути кримінальною, цивільно-правовою або адміністративною. Всупереч вимозі цих міжнародних договорів в Україні досі не запроваджено правового механізму притягнення юридичної особи до будь-якого з названих видів відповідальності.

 

Законопроекти стосовно внесення змін і доповнень до статей 149 та 303 Кримінального кодексу України: підготовка та розгляд у Верховній Раді України

У цьому розділі подається інформація про те, як готувалися, обговорювалися та узгоджувалися законопроекти про внесення змін і доповнень до Кримінального кодексу України для приведення статей 149 та 303 Кримінального кодексу України у відповідність з Протоколом про попередження та припинення торгівлі людьми, особливо жінками та дітьми, що доповнює Палермську конвенцію, а також про проблемні питання законодавчого процесу в Україні.



Усвідомлюючи важливе значення Палермської конвенції та Протоколу не тільки як джерел удосконалення кримінального законодавства України, але й ефективних інструментів взаємодії держав у сфері попередження торгівлі людьми та боротьби з нею, уряд України прийняв рішення про підготовку правового підґрунтя для їх ратифікації Україною.

Увага! Відповідно до частини 8 статті 7 Закону України “Про міжнародні договори України” від 22 грудня 1993 року, у випадку подачі на ратифікацію міжнародного договору, виконання якого потребує ухвалення нових законів України, проекти законів про ратифікацію та про зміни до законодавчих актів України повинні подаватися на розгляд Верховної Ради України разом і ухвалюватися одночасно. Але забігаючи наперед, варто зауважити, що в даному випадку пакетна ратифікація не відбулась, хоча є надія, що імплементувати норми Палермської конвенції та Протоколу вдасться у стислі терміни, не допустивши таким чином проблем із виконанням надісланих відповідно до цих документів запитів з інших країн.

Урядовий законопроект. Пунктом 21 Комплексної програми протидії торгівлі людьми на 2002-2005 роки, затвердженої постановою Кабінету міністрів України від 5 червня 2002 року №766, було передбачено заходи з підготовки до ратифікації Конвенції та Протоколу. На виконання цього пункту Міністерство внутрішніх справ України на початку 2003 року розробило законопроект про внесення змін до статей 149 і 303 Кримінального кодексу України, який неодноразово розглядався і обговорювався за участі Міністерства внутрішніх справ, Державного комітету у справах сім’ї та молоді, Верховного Суду і Генеральної прокуратури. Цей проект мав ряд недоліків, які, в основному, стосувалися невідповідності його положень вимогам статей 3 та 5 Протоколу щодо обов’язкових елементів складу злочину “торгівля людьми” (дії, спосіб, мета) та встановлення відповідальності за організацію інших осіб чи керівництво ними з метою вчинення цього злочину. З огляду на такі обставини Генеральною прокуратурою України було запропоновано свій варіант проекту, який, крім нової редакції статті 149 Кримінального кодексу України, передбачав доповнення Кодексу статтею 1491 “Торгівля неповнолітніми” і викладення у новій редакції статей 302 “Створення або утримання місць розпусти для заняття проституцією та сутенерство” та 303 “Примусове втягнення у заняття проституцією”. Цей проект у лютому 2003 року було направлено до Кабінету міністрів. Пропозиції щодо проекту було висловлено і Верховним Судом України. Надалі варіанти законопроекту опрацьовувалися у зазначених державних структурах переважно шляхом надання відповідних письмових пропозицій. У червні 2003 року це питання було розглянуто на Урядовому комітеті з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності, яким для роботи над проектом було створено робочу групу в складі представників Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції, Служби безпеки України, Верховного Суду України і Генеральної прокуратури України. Після доопрацювання законопроекту у жовтні 2003 року він був внесений Кабінетом міністрів до Верховної Ради України (реєстр. № 4280).

Депутатський законопроект. Інший шлях пройшов проект змін до Кримінального кодексу України, внесений на розгляд народними депутатами. Підготовці цього законопроекту передувала масштабна робота із захисту громадських інтересів, проведена громадськими організаціями спільно з Комітетом з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією.

Рішенням Комітету було створено спеціальну робочу групу, яка опрацювала проект змін до статей 149 та 303 Кримінального кодексу України, внесений згодом на розгляд Верховної Ради народними депутатами Г.В.Буйком і В.М.Стретовичем під реєстр. № 4179. Було проведено три засідання робочої групи за участю представників Верховного суду, Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури України та НУО.

З огляду на відмінність процедури проходження законопроектів у суб’єктах законодавчої ініціативи можна говорити про певні плюси та мінуси цього процесу щодо відповідних суб’єктів такої ініціативи.

Зокрема, згідно з розділом VІІІ Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, розробка законопроектів здійснюється відповідно до планів, актів Президента України та Уряду або з власної ініціативи центральних органів виконавчої влади. Головним розробником законопроектів є Міністерство юстиції України. З метою розробки законопроекту Міністерство створює робочу групу, до складу якої включаються представники зацікавлених державних органів, установ та організацій, учені, фахівці. Надісланий Міністерством юстиції законопроект керівники відповідних органів виконавчої влади зобов’язані розглянути та завізувати. Далі законопроект схвалюється урядовим комітетом, Кабінетом Міністрів і надсилається до Верховної Ради України.

Процедура проходження законопроекту виглядає зовсім по-іншому, якщо він ініціюється народним депутатом України. Відповідно до глав 6.2 та 6.3 Регламенту Верховної Ради, після внесення, реєстрації та поширення серед депутатів законопроект направляється до Головного науково-експертного управління Верховної Ради України для отримання відповідного висновку та до профільного комітету, який на своєму засіданні приймає рішення рекомендувати прийняти або відхилити законопроект.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що проходження законопроектів, внесених різними суб’єктами законодавчої ініціативи, мало свої позитивні та негативні сторони. Так, зокрема, опрацювання проекту у Верховній Раді проходило більш комплексно, гласно, за сприяння громадських організацій. При цьому слід звернути увагу на досить ефективну діяльність робочої групи при парламентському комітеті. Вважаємо, що досвід роботи такої групи доцільно використовувати і у процесі імплементації положень Конвенції та протоколів (до речі, відповідна робоча група вже створена і діє за участю практичних працівників з регіонів).

Крім того, з Кабінету міністрів до Верховної Ради законопроект надходить у компромісному варіанті, який може не задовольнити народних депутатів, а про інші пропозиції, які пропонувались певними відомствами, але не були внесені до законопроекту, народні депутати не знають. Тому важливо запрошувати представників органів виконавчої влади саме на засідання комітету. При ініціюванні законопроекту народним депутатом відстань між розробниками законопроекту та значно скорочується, адже користуючись своїми повноваженнями, профільний комітет може викликати на своє засідання фахівців з відповідних міністерств та відомств, отримати необхідну інформацію і одразу ж прийняти відповідне рішення. Тут можна досягти компромісів після обговорення позицій різних відомств, без винесення конфліктної ситуації у парламент. Проходження законопроекту через Кабінет міністрів займає досить багато часу порівняно з Верховною Радою, наприклад, законопроект №4280, ініційований Кабінетом міністрів України, був поданий через 10 місяців після видання доручення про його розробку; законопроект №4179, ініційований народними депутатами В.М.Стретовичем та Г.В.Буйком, був зареєстрований у парламенті через 5 місяців після створення робочої групи з його розробки.

Отже, працюючи безпосередньо із законодавцями, набагато скорочується шлях від ідеї та її втілення у законодавче поле порівняно із „урядовою” процедурою. (Останнім часом Генеральна прокуратура стала тісніше працювати з Комітетом з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією саме з таких міркувань). До того ж, це свідчить про готовність парламентських структур та парламентарів працювати із громадськістю.


При цьому слід відзначити, що проекти, пройшовши всі етапи опрацювання, в остаточному варіанті не мали принципових розходжень. І справа не тільки в тому, що до робочих груп входили переважно ті самі представники державних органів. Головне полягало в тому, що в них відобразилися концептуальні положення Протоколу та вимоги сьогодення щодо боротьби з торгівлею людьми.

Вже давно назріла потреба у прийнятті Закону „Про законодавчу діяльність”, який уніфікував би її та встановив найбільш оптимальну модель підготовки і розгляду законопроектів. Згідно зі статтею 93 Конституції України, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України(1).

Окремі конституційні положення присвячено процедурі прийняття законів та набуття ними чинності. Згідно з чинною Конституцією України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади повинні здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6), а органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19), закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а інакше вони є нечинними (стаття 57). Порядок роботи Верховної Ради України має встановлюватися Конституцією та законом про Регламент Верховної Ради України (частина п’ята статті 82) тощо(2).

Беручи до уваги наведені вимоги Конституції України щодо правових підстав діяльності тих чи інших суб’єктів, можна дійти висновку, що і механізм реалізації ними права законодавчої ініціативи має визначатися законами, а не підзаконними нормативно-правовими актами.

Незважаючи на нібито чітку визначеність правового підґрунтя законодавчої діяльності в Україні, склалася ситуація, коли суб’єкти цієї діяльності реалізують своє конституційне право не в межах і у спосіб, передбачений Конституцією і законами України, а спираючись на положення підзаконних нормативно-правових актів.

Так, порядок підготовки та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів народними депутатами України визначає Регламент Верховної Ради України від 27 липня 1994 року; порядок роботи з законопроектами, що вносяться Президентом України, регулює відповідне Положення, затверджене Указом Президента України від 30 березня 1995 року; законопроектну діяльність Кабінету Міністрів України регламентує Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року .

Порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності встановлено Указом Президента України від 10 червня 1997 року . Іншим Указом Президента України «Про поліпшення організації законопроектної діяльності» від 26 листопада 2003 року було зроблено спробу впорядкувати законопроектну роботу. Так, на Міністерство юстиції України було покладено функції головного розробника законопроектів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, крім проектів, щодо яких законами України та актами Президента України встановлено інший порядок розробки.

Попри те, що проекти законів про нормотворчу діяльність, нормативно-правові акти було розроблено ще кілька років тому, досі їх так і не прийнято.

Враховуючи наведене, можна констатувати той прикрий факт, що на сьогоднішній день у правовому просторі нашої держави немає уніфікованого, повністю врегульованого законом порядку здійснення законодавчої діяльності. Такий стан, звісно, не сприяє створенню по-справжньому системного, стабільного, якісного нормативно-правового підґрунтя для реалізації суб’єктами законодавчої ініціативи свого конституційного права. Існуюча відмінність процедури підготовки проектів законів за ознакою суб’єкта законодавчої ініціативи не тільки значно ускладнює, а й певною мірою гальмує процес законотворення в нашій державі.

(1) Варто зауважити, що відповідно до Закону України «Про внесення змін до Коституції України» від 8 грудня 2004 року, який ще не набрав чинності, Національний банк Україин буде позбавлений права законодавчої ініціативи.

(2)Відповідно до Закону України «Про внесення змін до Коституції України» від 8 грудня 2004 року, який ще не набрав чинності, порядок роботи Верховної Ради України має встановлюватися Конституцією та Регламентом Верховної Ради України (частина п’ята статті 83)

 

Роль парламентських комітетів у розробці змін до законодавчих актів

Як зазначалось у попередніх статтях, робота над підготовкою ратифікації Палермської конвенції велась на декількох рівнях: в уряді, парламенті та серед громадських організацій. У наступній частині ми розглянемо ті механізми, які використовувались у Верховній Раді для ратифікації Палермської конвенції, та законодавчу базу, яка передбачає співпрацю громадськості із законодавчим органом влади для вирішення суспільних проблем. Окремо необхідно зупинитись на ролі парламентських комітетів у загальній системі функціонування законодавчого органу та їх відкритості до співпраці з громадськими об’єднаннями.



Практика роботи громадських організацій з парламентськими комітетами є досить поширеною в українському парламенті, незважаючи на те, що юридична база для такої співпраці є недостатньою, і досить часто доступ до парламентських комітетів забезпечується завдяки ініціативі окремих депутатів, готових до співпраці з громадськістю. Інтерес до парламентських комітетів з боку громадськості є зрозумілим, оскільки комітети Верховної Ради України, як і в багатьох демократичних країнах, є основними робочими органами, що виконують одну з головних функцій парламенту — законотворчу роботу. Як зазначається у ст. 89 Конституції України, комітети створюються на строк повноважень парламенту «для здійснення законопроектних робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що віднесені до повноважень Верховної Ради України».

Існування комітетів у складі парламенту зумовлене складністю питань, які вирішує законодавча гілка влади. Склад кожного з комітетів в ідеалі повинен відображати загальний склад парламенту, коли обговорення питань і прийняття рішень базується на рівноправному представництві депутатських фракцій. Тоді знайдені в комітеті компроміси і прийняті рішення не зустрічають перешкод під час обговорення питань та голосування у сесійній залі. Надзвичайно важко уявити ситуацію, за якої увесь спектр політичних питань розглядається народними депутатами на пленарному засіданні, тому робота народних обранців у профільних комітетах є методом ефективної і професійної організації роботи законодавчого органу з метою вирішення різноманітних суспільних проблем. Для ефективного виконання цих завдань необхідно мати високопрофесійні кадри, забезпечити чіткі структуру і роботу парламентського комітету.

Слід зазначити, що природа комітетів Верховної Ради України є досить сильною з огляду на ті повноваження, якими вони наділені. Відповідно до чинного законодавства, кожен комітет має закріплені за ним предмети відання, які в основному, відповідають організаційній структурі уряду. Комітети діють на постійній основі протягом скликання, майже не змінюючи складу. Голови комітетів обираються всім парламентом за згодою фракцій, а не призначаються Головою України. Комітети беруть активну участь в усіх етапах законотворчого процесу, зазвичай, рішення у пленарному залі не приймається без попереднього схвалення у профільному комітеті. Крім того, комітети залучаються до бюджетного процесу та провадять розслідування в рамках спеціальних тимчасових комісій.

Широкий спектр повноважень комітетів закладений у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 року. Відповідно до статті 5 зазначеного закону, до основних функцій комітетів належать:

1) законопроектна робота, яка включає організацію розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України;

2) збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, організація слухань з цих питань, у тому числі на засіданнях Верховної Ради України;

3) здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Конституції, законам України, а також вивчення ефективності їх застосування;

4) вивчення доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів, підготовка та подання відповідних висновків на розгляд Верховної Ради України та її Президії;

5) участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів;

6) попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод, проектів перспективних програм економічного і соціально-культурного розвитку України, звітів про їх виконання та інших питань, що розглядаються Верховною Радою України;

7) попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України,

8) заслуховування та підготовка для розгляду Президією та Верховною Радою України відповідних висновків щодо цих кандидатур;

9) обговорення кандидатур посадових осіб, призначення яких відповідно до законодавства погоджується з комітетами, підготовка відповідних висновків щодо цих осіб.


Серед перерахованих функцій комітетів є не тільки законопроектна робота, а й можливість контролю за діями виконавчої гілки влади та значні повноваження щодо кадрових призначень. Отже, у своєму арсеналі комітети мають значні важелі для розробки і впровадження ефективної державної політики. І саме тому представники громадських організацій звернулися до представників парламентських комітетів, щоб разом із законодавцями вести боротьбу проти транснаціональних злочинних угрупувань, які займаються торгівлею людьми.

Відповідно до п.1 ст. 23 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, контроль за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю здійснюється Комітетом з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією. Тому восени 2002 року представники громадської організації «Жіночий Консорціум України» та Програми сприяння парламенту України звернулись до Комітету Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією із пропозицією провести круглий стіл щодо протидії торгівлі людьми для аналізу масштабів таких злочинів в Україні, їх наслідків для українського суспільства та необхідності внесення змін до чинного законодавства. Зазначений комітет є профільним по боротьбі з організованою злочинністю, в тому числі й міжнародною.

До предметів відання Комітету належать питання законодавства про боротьбу з тероризмом, корупцією та організованою злочинністю, оперативно-розшукову діяльність, запобігання легалізації доходів, здобутих злочинним шляхом, та кадрові питання, пов’язані з предметом відання (п. 18 Розпорядження Голови Верховної ради України “Про предмети відання комітетів Верховної Ради України” від 8 вересня 2003 року).

Голова Комітету призначив народного депутата України Г.В.Буйка, Голову Підкомітету з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю, відповідальним за підготовку ратифікації Палермської конвенції. Після визначення відповідального народного депутата та підкомітету представники громадських організацій створили ініціативну групу, яка розпочала підготовку до першого спільного із законодавцями заходу, який відбувся 10 грудня 2002 року.

Протягом наступних двох років (Конвенція була ратифікована 4 лютого 2004 року) ця група постійно працювала з підкомітетом, залучаючи до роботи урядовців різноманітних відомств, представників судової гілки влади та місцевих органів влади, українських та міжнародних організацій.

Заходи, які були проведені організаторами кампанії захисту громадських інтересів у цей період у Верховній Раді України:

10 грудня 2002 року – круглий стіл "Удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми".

18 березня 2003 року – слухання "Удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми".

13 червня 2003 року — офіційна протокольна зустріч представників Віденського Міжнародного центру з попередження злочинності в Комітеті з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією за підсумками проведеного 11- 13 червня 2003 року Національного семінару з питань ратифікації та імплементації Палермської Конвенції ООН та Протоколів до неї.

17 червня 2003 року — перша зустріч міжвідомчої робочої групи з підготовки ратифікації Палермської Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протоколів до неї.

25 червня 2003 року — друга зустріч міжвідомчої робочої групи з підготовки ратифікації Палермської Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протоколів до неї.

11 липня 2003 року – третя зустріч міжвідомчої робочої групи з підготовки ратифікації Палермської Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протоколів до неї.

19 грудня 2003 року — круглий стіл “Комплексна програма протидії торгівлі людьми: реальне відображення на національному та регіональному рівнях.”

3 лютого 2004 року – Верховна Рада України ратифікує Палермську конвенцію і протоколи до неї.

11 березня 2004 року — засідання Національного прес-клубу: “Палермська Конвенція ООН ратифікована Україною. Що далі?” та круглий стіл "Співпраця громадських організацій та депутатського корпусу у процесі ратифікації Палермської конвенції ООН".

21 лютого 2005 року – круглий стіл “Річниця ратифікації Палермської конвенції та Протоколів до неї: перспективи імплементації в національне законодавство України”.


Звичайно, Комітет Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією відіграв вирішальну роль у процесі підготовки ратифікації. Завдяки зацікавленості членів цього комітету, широкому розголосу тематики та залученню фахівців, урядовців, представників громадських організацій, ЗМІ вдалося прискорити роботу в уряді України, на який було покладено обов’язок з підготовки ратифікації. Надавши всім зацікавленим сторонам можливість взяти участь у законодавчому процесі, Комітет згуртував навколо себе всі можливі інтелектуальні та організаційні ресурси для ратифікації Конвенції.

Питання ратифікації та імплементації положень Палермської конвенції входить до юрисдикції не тільки зазначеного Комітету, але й Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Комітету у закордонних справах та деяких інших. Якщо до предметів відання перших двох комітетів належить протидія торгівлі людьми як формі організованої злочинності та внесення необхідних змін до законодавства України (зокрема, Кримінального кодексу України), то Комітет у закордонних справах безпосередньо готує документи щодо ратифікації міжнародних угод у парламенті. Саме Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією проявив найбільшу зацікавленість та готовність до співпраці із організаціями, які щодня у своїй роботі допомагають жертвам торгівлі людьми, працюють з правоохоронними та судовими органами. І саме в цьому Комітеті розпочалася підготовка змін до чинного законодавства та ратифікації самої Конвенції та Протоколу. Після перших заходів за участю народних депутатів цей Комітет був визначений як головний (Регламент Верховної Ради України, стаття 6.3.1), «якому інші комітети у визначений термін подають свої висновки про наслідки розгляду ними законопроекту». На засіданні Комітету 5 листопада 2003 року проект Закону України “Про ратифікацію Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протоколів, що її доповнюють” був схвалений та рекомендований для прийняття Верховною Радою України як Закону України в цілому.

 

Форми і методи супроводу Палермської конвенції в парламенті

 

Висновки
Як було продемонстровано на прикладі ратифікації Палермської конвенції, в українському суспільстві зростає розуміння та бажання впливати на формування державної політики. Громадські організації - потужна сила, спроможна ефективно вирішити дуже складні на перший погляд проблеми. Саме громадські організації займають ту нішу демократії, яка служить захистом інтересів місцевих громад у парламенті. Так само і серед народних депутатів України формується розуміння необхідності більш активного залучення громадських організацій до законодавчого процесу та підвищення рівня довіри громадян до парламенту. Незважаючи на те, що механізми впливу громадськості на формування державної політики поки що недосконалі, все ж таки можливостей для зацікавлених громадських організацій немало. До формальних механізмів належить право громадян на звернення до обраних представників у парламенті (включаючи листування), можливість участі у законотворенні відповідно до Регламенту Верховної Ради України (безпосередня участь у написанні, участь у обговоренні через публікацію у ЗМІ законопроектів). Але найефективнішими виявилися механізми, пов'язані із співпрацею з профільними комітетами, такі як безпосередня участь громадських організацій у роботі комітетів, засіданнях та слуханнях, інших заходах із представленням своїх поглядів, участь у робочих групах при комітетах із розробки законодавчих ініціатив. Серед неформальних механізмів є невичерпні можливості інформаційного впливу на законодавців і таким чином формування у них розуміння проблеми та шляхів її вирішення. У випадку з Палермською конвенцією були використані широкі інформаційні ресурси - круглі столи, прес-клуби, прес-конференції та офіційні зустрічі. Медіа-супровід всього процесу лобіювання відігравав дуже важливу роль, дозволяючи інформувати широкий загал та привертати увагу до соціальних питань.


# Попри значний прогрес у демократизації українського парламенту, наведений приклад демонструє глибокі проблеми, які заважають подальшій ефективній організації роботи законодавців із громадськістю та іншими державними органами. У сьогоднішній правовій системі немає уніфікованого, повністю врегульованого законом, ефективного порядку законодавчої діяльності, належної практики залучення громадян та громадських організацій до законодавчої діяльності. Отже, саме тому ми стали свідками фактичного дублювання підготовки пов'язаних з ратифікацією законопроектів у законодавчій та виконавчій гілках влади. Необхідно встановити чіткі процедурні правила розробки законів та сприяти більш ефективній співпраці парламентського комітету з урядом та іншими органами влади.


# Для створення більш прозорої системи впливу громадськості на законотворчий процес парламенту необхідно чітко виписати в Регламенті, Законі України "Про комітети Верховної Ради України" процедури участі громадськості на всіх етапах законодавчої процедури. Депутатам необхідно більш відповідально ставитись до норм останнього закону і тісніше співпрацювати із державними органами у виконанні своїх контрольних функцій, а секретаріатам комітетів необхідно більш ретельно підходити до підготовки народних депутатів для участі в публічних заходах. Що стосується підготовки ратифікації міжнародних угод та ефективності їх застосування, то необхідно дотримуватись положень Закону "Про міжнародні договори України", адже при ратифікації міжнародного договору, виконання якого потребує ухвалення нових законів, проекти законів про ратифікацію та про зміни до законодавчих актів подаються на розгляд Верховної Ради України разом і ухвалюються одночасно.


# Громадським організаціям, які хотіли б розпочати лобіювання певного питання в парламенті, можна порадити, насамперед, визначитися, у віданні якого комітету знаходиться це питання, які комітети є дотичними, яких результатів слід досягти, а потім ретельно спланувати свою діяльність як мінімум на рік вперед, обов'язково ознайомитися з відповідними парламентськими процедурами, підготувати багато інформаційних матеріалів та потурбуватися про медіа-супровід. Бажаємо успіхів! А у Програмі сприяння парламенту України можна отримати необхідні інформаційні матеріали.


# Незважаючи на значні прогалини у законодавстві, на прикладі підготовки і ратифікації Палермської конвенції та Протоколу можна стверджувати, що наполеглива співпраця громадських організацій із комітетами Верховної Ради України, окремими народними депутатами та державними органами може давати плідні результати. Період підготовки ратифікації Конвенції було закінчено у лютому 2004 року, зараз триває впровадження норм цих міжнародно-правових актів у національне законодавство України. Громадські організації знову працюють разом з Комітетом, з іншими державними органами задля захисту прав громадян та достойного життя в своїй країні.

 

Додаток 1: Брошура Winrock International “Верховна Рада України і ратифікація Палермської конвенції ООН”

Брошура Winrock International

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ
І РАТИФІКАЦІЯ ПАЛЕРМСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ ООН

(довідничок парламентаря в питаннях і відповідях)




Що таке Палермська Конвенція? Про що йдеться в цьому документі?

“Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності” (або “Палермська Конвенція ООН”) – це спеціальний міжнародний документ, ухвалений резолюцією № 55/25 Генеральної Асамблеї ООН від 15 листопада 2000 року. Він встановлює загальні дієві норми та мінімальні стандарти співпраці між правоохоронними органами різних країн в попередженні транснаціональної організованої злочинності та боротьбі з нею.

Конвенція зосередила в собі попередній досвід всіх держав в об’єднанні зусиль в боротьби з організованою злочинністю. Вона має на меті посилити міжнародну співпрацю держав-учасниць та серйозно вплинути на зростання міжнародної злочинності. Палермська Конвенція вводить у дію універсальний механізм боротьби з транснаціональною організованою злочинністю.

Скільки країн підписали Палермську Конвенцію та приєдналися до неї?

Конвенцію, а також додаткові протоколи до неї, проти незаконного ввезення мігрантів та про попередження припинення торгівлі людьми підписала більшість країн світу, зокрема майже всі європейські країни, США, Канада, Японія, Китай та інші.

Станом на липень 2003 року ситуація з підписанням і ратифікацією Палермської Конвенції ООН та протоколів виглядає так:

  • Підписали Конвенцію проти транснаціональної організованої злочинності 147 країн.

  • Вже ратифікували Конвенцію понад 40 країн.

  • Підписали Протокол проти незаконного ввезення мігрантів суходолом, морем та повітрям 112 країн (вже ратифікували - 20).

  • Підписали Протокол про попередження та припинення торгівлі людьми, особливо жінками й дітьми, та покарання за неї - 117 країн (вже ратифікували - 21).

    Розтягнутий в часі процес ратифікації цих міжнародних документів незначною частиною країн пояснюється, перш за все, необхідністю внесення змін до національних законодавств. Ця Конвенція вступить в силу після її ратифікації не менш як в 40 країнах. За неофіційною інформацією- з 29 вересня 2003 року.

    Якою є позиція України щодо Палермської Конвенції ООН?

    З боку України Конвенцію ООН проти транснаціональної організованої злочинності, за дорученням Президента України 12 грудня 2000 року підписав перший заступник Міністра внутрішніх справ України М.В.Корнієнко (під час відкриття Міжнародної політичної конференції високого рівня в Палермо (Італія).

    Після відповідного узгодження Протоколу проти незаконного ввезення мігрантів суходолом, морем та повітрям та Протоколу про попередження та припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми ,та покарання за неї, 15 листопада 2001 року під час 56-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН, обидва ці міжнародні документи підписав Міністр закордонних справ України А.М. Зленко.

    За дорученням Кабінету Міністрів України, у травні 2002 року було створено міжвідомчу робочу групу по підготовці ратифікації Палермської Конвенції Верховною Радою України.

    Чому приєднання до Палермської Конвенції ООН є справою, актуальною та важливою для України?

    Україна займає вигідне географічне положення на шляху світових наркотрафіків з Азії до Європи та каналів нелегальної міграції. Надзвичайно актуальною є для нас проблема вивезення жінок за кордон з метою трудової та сексуальної експлуатації; розвиваються й інші форми торгівлі людьми. Цим займаються, як правило, міжнародні організовані злочинні угруповання. Протягом 2002 року в Україні знешкоджено 722 організовані злочинні групи загальною чисельністю 3,2 тисячі осіб. В цілому вони вчинили минулого року понад 6,4 тисячі злочинів, з яких 5,1 тисяч - тяжкі та особливо тяжкі злочини.

    За результатами організаційних та оперативно-розшукових заходів, у тому числі здійснених спільно з правоохоронними органами іноземних держав, протягом 2002 року органи внутрішніх справ виявили 169 злочинів, передбачених ст. 149 КК України (торгівля людьми або інша незаконна угода щодо передачі людини). Це на 79 фактів (або на 87.7%). більше, ніж у попередньому році. До кримінальної відповідальності притягнуто понад 250 осіб - як громадян України, так і іноземців - з яких 82 заарештовано, а 20 оголошено в розшук. Виявлено та повернуто до України понад 400 потерпілих жінок, з яких 28 - неповнолітні.

    Зокрема, з часу введення кримінальної відповідальності за торгівлю людьми (березень 1998 рік) правоохоронці виявили 464 злочини цієї категорії. Зверніть увагу на динаміку виявлення злочинів:

    1998 рік - виявлено 2 таких злочини,

    1999 рік - 11,

    2000 - 42,

    2001 - 90.

    2002-169

    2003 - 150 (за 1 півріччя.)

    З одного боку, ці цифри свідчать про добру роботу наших правоохоронців, з іншого боку - про ескалацію організованої злочинності...

    Злочинці не потребують міжнародних угод для встановлення злочинних міжнародних зв'язків, для них не існує бюрократичних бар'єрів, вони вільно обмінюються будь-якою інформацією і головним мотивом їх дій виступає інтерес в отриманні кримінального прибутку. Натомість правоохоронні органи різних країн мають діяти виключно в межах правового поля. Всі міжнародні правоохоронні заходи здійснюються лише на підставі відповідних договорів, складних та тривалих процедур. .

    Палермська Конвенція ООН є цінною і унікальною саме своїми новими підходами до врегулювання всіх питань - від вдосконалення законодавства кожної країни до конкретних механізмів його реалізації на міжнародному рівні.

    На жаль, сьогоднішнє законодавство України та існуюча практика його застосування, ще не в повній мірі забезпечують потреби у боротьбі з міжнародною організованою злочинністю. Тому робота по підготовці до ратифікації Палермської Конвенції дозволить вдосконалити українське законодавство, а згодом і практику його застосування відповідно до сучасних міжнародних стандартів.

    Що дасть Україні ратифікація Палермської Конвенції ООН в розвитку міжнародних відносин?

    Боротьба з транснаціональною організованою злочинністю, різновидами якої є нелегальна міграція, торгівля людьми та відмивання брудних коштів, було одним з міжнародних зобов'язань, які взяла на себе Україна при вступі до Ради Європи. Отже, ратифікація Палермської Конвенції стане ще одним послідовним кроком України до інтеграції зі світовим та особливо Європейським співтовариством, проявом політичної волі щодо посилення боротьби з міжнародною організованою злочинністю.

    Це сприятиме покращанню позитивного міжнародного іміджу України як правової демократичної держави, зміцненню партнерських стосунків з країнами-членами ЄС, слугуватиме аргументом проти тверджень про суцільну криміналізованість влади в Україні.

    Механізми Конвенції дозволять вдосконалити міжнародний розшук та притягнення до кримінальної відповідальності злочинців, розширять взаємні можливості в екстрадиції правопорушників, розшуку та поверненню в Україну коштів, здобутих злочинним шляхом.

    Участь у Конвенції покращить співпрацю з іншими державами в напрямку розслідування злочинів та кримінального переслідування учасників організованих злочинних груп. Це особливо важливо щодо тих країн, з якими України не має підписаних угод про взаємну правову допомогу.

    Які внутрішні українські проблеми допоможе розв'язати ратифікація Конвенції?

    Ратифікація Конвенції прискорить приведення національного законодавства України (кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та ін.) у відповідність з міжнародними стандартами. Суттєво поліпшиться співпраця українських правоохоронних органів з правоохоронцями інших країн у спільній боротьбі з транснаціональною організованою злочинністю.

    Участь у Конвенції потрібна Україні для забезпечення безпеки держави, розбудови ефективного правосуддя. Наші громадяни мають бути впевнені у тому, що злочинець не зможе уникнути відповідальності, навіть переховуючись у іншій країні, що держава не дозволить залякати потерпілого, свідка; що втрата людиною коштів і здоров'я внаслідок злочину має бути відшкодована.

    Приєднання до Конвенції має стимулювати соціально-економічні процеси в Україні. Наприклад, в Протоколі про попередження і припинення торгівлі людьми вказується, що "...держави-учасниці вживають або вдосконалюють законодавчі або інші заходи, наприклад у галузі освіти, культури або в соціальній галузі, у тому числі шляхом двостороннього і багатостороннього співробітництва, спрямовані на протидію попиту, що породжує експлуатацію людей, особливо жінок та дітей, в усіх її формах, оскільки це призводить до торгівлі людьми...".

    Ратифікація Конвенції - це також і підвищення гарантій правової та соціальної захищеності громадян України, які з тих чи інших причин виїжджають за кордон.

    Механізм Конвенції дозволить широко об'єднати зусилля державних органів та установ з неурядовими організаціями в протидії організованій злочинності та корупції.

    На якому етапі знаходиться підготовка до ратифікації Палермської Конвенції ООН в Україні?

    На виконання Доручення Президента України щодо підготовки необхідних матеріалів для ратифікації Україною Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності, за рішенням Кабінету Міністрів України створено міжвідомчу робочу групу. До її складу ввійшли представники МВС України, СБУ, Генеральної прокуратури, Верховного Суду України, Держкомкордону, а також фахівці інших установ та відомств. Розроблено та затверджено план роботи цієї групи.

    Про необхідність ратифікації зазначеної Конвенції ООН йдеться і в п. 21 "Комплексної програми протидії торгівлі людьми на 2002-2005 роки", затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2002 р., № 766.

    Для якісної та ефективної роботи з підготовки необхідних документів, що передують ратифікації, безумовно, необхідно якнайшвидше, з залученням широкого кола фахівців, здійснити повний попередній аналіз процесу ратифікації Конвенції та додаткових Протоколів до неї.

    Міністерство закордонних справ дало доручення своїм закордонним дипломатичним установам вивчити досвід інших країн, які вже ратифікували Палермську Конвенцію ООН та протоколи до неї.

    Чи потребує процес ратифікації Конвенції попереднього ухвалення / затвердження тих чи інших законодавчих/нормативних актів?

    Підготовка до ратифікації Палермської Конвенції ООН потребує попереднього внесення змін та доповнень до деяких законів України, в разі їх невідповідності існуючим міжнародним стандартам, або прийняття нових законодавчих норм щодо питань, які не врегульовані чинним законодавством України.

    Кримінальний, Кримінально-процесуальний, Виправно-трудовий кодекси, закони "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про банки і банківську діяльність" а також ціла низка інших нормативно-правових актів не відповідають у повній мірі вимогам Конвенції. Як приклад - відсутність механізму застосування нашого законодавства та практики у забезпеченні захисту свідків та інших вразливих учасників судочинства. Слід також, привести у відповідність визначення "організована злочинність", "корупція", "нелегальна міграція", "торгівля людьми", "відмивання "брудних" коштів" та інші. Необхідно також привести у відповідність деякі статті Кримінально-процесуального і Цивільного Кодексів України - з метою виключення можливості неоднозначного тлумачення визначень, прийнятих у міжнародному праві.

    Крім того, необхідно буде прийняти ряд підзаконних нормативних актів та внести зміни або доповнити чинні, які б регламентували дієві механізми захисту свідків та потерпілих (так, наприклад, хоча Закон України "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь в кримінальному судочинстві" прийнято ще в 1993 році, на практиці його застосування досить обмежене). Треба врегулювати питання реінтеграції жертв, зокрема, із залученням неурядових організацій та наданням їм фінансової підтримки.

    В цьому напрямку вже проведено значну роботу. Так, нещодавно міжвідомчою робочою групою підготовлено узгоджений законопроект про внесення змін до редакції статей 149 та 303 Кримінального Кодексу України, з метою приведення їх у відповідність до вимог та положень Конвенції ООН. Окрім того, найближчим часом на розгляд Верховної Ради України буде внесено проекти нового Кримінально-процесуального та Цивільного кодексів України.

    За участі делегації ООН та міжнародних експертів, у червні поточного року в м. Києві проведено національний семінар з питань імплементації та ратифікації Палермської Конвенції. Високі зарубіжні гості дали позитивну оцінку роботі, яку вже проведено в нашій державі, по підготовці до ратифікації Конвенції

    Які фінансові витрати потягне за собою ратифікація Палермської Конвенції ООН?

    Підготовка та проведення ратифікації Конвенції, потребує спочатку організаційних фінансових затрат. Вони пов'язані з необхідністю проведення деяких правових експертиз, залученням фахівців, проведенням семінарів, "круглих столів", видання та розмноження значної кількості документів, а також з проведенням інформаційної кампанії.

    Окремим напрямком витрат, пов'язаних з ратифікацією Палермської Конвенції стане додаткове фінансування таких кроків:

  • надання правової та іншої допомоги державам-учасницям (за міжнародними зобов'язаннями);

  • залучення додаткових трудових ресурсів (оперативників, слідчих та інших фахівців), їхнє матеріально-технічне забезпечення (його потягне за собою впровадження в дію механізму Конвенції);

  • підвищення рівня охорони затриманих, підслідних та підсудних осіб;

  • заходи по захисту та реінтеграційна допомога свідкам і потерпілим.

    Яких структурних змін потребуватиме ратифікація Конвенції в певних міністерствах та відомствах?

    В Україні вже напрацьовано певний позитивний досвід боротьби з організованою злочинністю, в тому числі з нелегальною міграцією та торгівлю людьми. Є певна законодавча база, визначено відповідальні підрозділи в правоохоронних органах (МВС, СБУ, Держкомкордон та ін.). Існує координуючий орган - Координаційний Комітет по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією при Президентові України.

    Значних чи суттєвих змін в структурі як правоохоронних органів, так і інших міністерств та відомств в зв'язку з ратифікацією Конвенції ООН не відбудеться. Подальші організаційні кроки потребуватимуть дій на рівні, скажімо, створення централізованої інформаційної бази для усіх правоохоронних органів, зокрема тих підрозділів, які здійснюють обмін інформацією на відомчому та міжнародному рівнях, наприклад каналами Інтерполу, Європолу, Регіональнеого Центру по боротьбі з транснаціональною організованою злочинністю в країнах Центральної та Південно-Східної Європи (СЕКІ) тощо.



    © 2003 Winrock International

    Видання здійснене за підтримки Держдепартаменту США, Бюро з міжнародних питань у сфері боротьби з незаконним обігом наркотиків та правоохоронних питань згідно з грантом № S-INLEC-01-C-0007. Думки, погляди чи рекомендації належать автору/авторам видання та не обов'язково відображають погляди Держдепартаменту США та Winrock International.

    Всі права застережено. Жодна з частин видання не може бути використана у будь-якій формі чи будь-яким способом без попередньої згоди Winrock International, Leadership Development Unit, 38 Winrock Drive, Morrilton, AR 72110-9370 USA, e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду


Додаток 2: Координати комітетів Верховної Ради України

Координати комітетів Верховної Ради України

Комітет Адреса приймальної Телефон приймальної
Комітет з питань правової політики вул. Садова, 3-а, к. 531 255-20-97
255-33-07 (ф)
Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування вул. Садова 3-а, к. 407 255-22-08
255-33-07 (ф)
Комітет з питань соціальної політики та праці вул. Банкова 6-8, к. 506 255-40-35
255-41-70 (ф)
Комітет з питань охорони здоров’я, материнства та дитинства вул. Л. Українки 1, к.512 296-80-25
296-13-60 (ф)
Комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту та туризму вул. Садова 3-а, к. 1128 255-31-12
255-33-02 (ф)
Комітет з питань науки та освіти вул. Садова 3-а, к. 1318 255-31-55
255-33-04 (ф)
Комітет з питань культури і духовності вул. Банкова, 6-8, к. 210 255-44-83
255-49-69 (ф)
Комітет з питань економічної політики, управління народним господарствомом, власності та інвестицій вул. В. Житомирська, 11, к. 314 255-91-07
255-92-14 (ф)
Комітет з питань бюджету вул. Банкова 6-8, к. 613 255-40-29
255-49-40 (ф)
Комітет з питань фінансів і банківської діяльності вул. Липська, 3, к. 422 255-20-99
255-24-43 (ф)
Комітет з питань промислової політики і підприємництва вул. Садова 3-а, к. 1028 255-21-14
255-32-41 (ф)
Комітет з питань ПЕКу, ядерної політики та ядерної безпеки вул. Липська, 3, к. 322 255-26-62
255-24-01 (ф)
Комітет з питань будівництва, транспорту і зв’язку вул. Садова 3-а, к. 928 255-34-71
255-33-58 (ф)
Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин вул. Шовковична 2, к.213 255-28-40
255-21-82 (ф)
Комітет у закордонних справах вул. Садова 3-а, к. 826 255-35-49
255-33-28 (ф)
Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи вул. Шовковична 4, к.206 255-27-06
255-32-10 (ф)
Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності вул. Садова 3-а, к. 720 255-35-06
255-33-24 (ф)
Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією вул. Садова 3-а, к. 325 255-35-03
255-33-20 (ф)
Комітет з питань національної безпеки і оборони вул. Садова 3-а, к. 1226 255-31-95
255-33-08 (ф)
Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи ВР вул. Банкова 6-8, к. 410 255-40-24
255-49-56 (ф)
Комітет з питань свободи слова та інформації пл. Л. Українки 1, к. 219 296-83-79
296-83-34 (ф)
Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин вул. Банкова 5-7, к. 510 255-40-36
255-49-02 (ф)
Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів вул. Банкова 6-8, к. 300 255-42-71
253-37-62 (ф)
Комітет з питань європейської інтеграції вул. Садова 3-а, к. 631 255-34-42
255-33-13 (ф)
Спеціальна контрольна комісія з питань приватизації вул. Садова 3-а, к. 1119 255-35-84
255-33-81 (ф)

 

 

Додаток 3: Закон України “Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності та протоколів, що її доповнюють (Протоколу про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї і Протоколу проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю і повітрю)”

Закон України “Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності та протоколів, що її доповнюють (Протоколу про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї і Протоколу проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю і повітрю)”

(Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, N 19, ст.263)

I. Верховна Рада України постановляє:
1. Конвенцію Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності (далі — Конвенція), підписану від імені України в м. Палермо 12 грудня 2000 року (додається*), ратифікувати з такими застереженнями і заявами:

до пункту 6 статті 13:

Конвенція застосовуватиметься тільки за умови дотримання конституційних принципів і фундаментальних засад правової системи України;

до пункту "b" статті 2:
В українському кримінальному законодавстві поняттю "серйозний злочин" відповідають поняття "тяжкий" і "особливо тяжкий злочин". При цьому тяжкий злочин — це злочин, за який передбачено такий вид покарання, як позбавлення волі на строк не менше п'яти і не більше десяти років (частина четверта статті 12 Кримінального кодексу України, а особливо тяжкий злочин — за який передбачено такий вид покарання, як позбавлення волі на строк понад десять років або довічне позбавлення волі (частина п'ята статті 12 Кримінального кодексу України);

до пункту 5а статті 16:
Україна заявляє, що Конвенція є правовою підставою для співробітництва з питань видачі в разі надходження прохання про видачу від держави — учасниці цієї Конвенції, з якою немає договору про видачу;

до пункту 13 статті 18:
Центральними органами в Україні, на які покладаються повноваження згідно з пунктом 13 статті 18 Конвенції, є Міністерство юстиції України (щодо судових рішень) і Генеральна прокуратура України (щодо процесуальних дій під час розслідування кримінальних справ);

до пункту 14 статті 18:
Запити про правову допомогу і документи, що до них додаються, повинні надсилатися до України разом із засвідченим перекладом на українську, російську, англійську або французьку мови, якщо вони не складені однією з цих мов;

до пункту 3 статті 26:
Положення пункту 3 не буде поширюватися на організатора або керівника злочинної організації щодо їх звільнення від кримінальної відповідальності. Згідно із законодавством України (частина друга статті 255 Кримінального кодексу України зазначені особи несуть кримінальну відповідальність незалежно від умов, передбачених статтею 26 Конвенції.

2. Протокол про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками і дітьми, і покарання за неї, що доповнює Конвенцію Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності, підписаний від імені України в м. Нью-Йорку 15 листопада 2001 року, ратифікувати (додається).

3. Протокол проти незаконного ввозу мігрантів по суші, морю і повітрю, що доповнює Конвенцію Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності, підписаний від імені України в м. Нью-Йорку 15 листопада 2001 року, ратифікувати (додається).

II. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.

Президент України Л.КУЧМА
м. Київ, 4 лютого 2004 року
N 1433-IV

 

Додаток 4: Прес-реліз круглого столу від 10 грудня 2002 року

 

Прес-реліз круглого столу від 10 грудня 2002 року

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ БОРОТЬБИ
З ОРГАНІЗОВАНОЮ ЗЛОЧИННІСТЮ І КОРУПЦІЄЮ
ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

ПРОГРАМА СПРИЯННЯ ПАРЛАМЕНТУ УКРАЇНИ

ЖІНОЧИЙ КОНСОРЦІУМ УКРАЇНИ

WINROCK INTERNATIONAL


ПРЕС-РЕЛІЗ
Для публікації не пізніше
11 грудня 2002 р.

Контакти:
Людмила Андрієвська,
тел. (044) 254 3691


ПРЕДСТАВНИКИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ТА МІЖНАРОДНИХ І НЕУРЯДОВИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

ЗУСТРІЛИСЬ ДЛЯ ОБГОВОРЕННЯ

ШЛЯХІВ УДОСКОНАЛЕННЯ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА

ЩОДО ПРОТИДІЇ ТОРГІВЛІ ЛЮДЬМИ

10 грудня Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією Верховної Ради України, Програма сприяння парламенту України, Жіночий консорціум України та міжнародна організація Winrock International провели круглий стіл на тему “Удосконалення українського законодавства щодо протидії торгівлі людьми”.

Головною метою цього заходу був обмін думками між представниками законодавчої, виконавчої, судової влади та представниками і представницями державних, громадських і міжнародних організацій щодо вирішення комплексної проблеми торгівлі людьми та шляхів удосконалення законодавства України у цій царині.

Дата круглого столу є символічною, адже торгівля людьми є прямим порушенням прав людини, а саме 10 грудня 1948 року уряди країн-членів ООН визнали права людини “на життя, свободу та недоторканість особи для всіх без винятків”, підписавши Загальну Декларацію прав людини та визнавши цю дату міжнародним Днем захисту прав людини.

Під час круглого столу було представлено результати опитування громадських організацій та місцевих слухань у різних регіонах України щодо шляхів удосконалення законодавства та дій, необхідних для попередження торгівлі людьми. Опитування було проведене в рамках всесвітньої кампанії «16 днів протидії ґендерному насильству». Також учасники обговорили необхідність ратифікації Верховною Радою України Палермської Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності та Протоколів до неї.

За даними Уповноваженого у справах людини при Верховній Раді України, за станом на 1 червня 2002 року понад 7 мільйонів українських громадян були вимушені залишити Україну у пошуках роботи. За даними Інтерполу, оприлюдненими у лютому 2001 року, прибуток від торгівлі людьми становить близько 19 мільярдів доларів США. За оцінками експертів ООН, обсяг доходів від світової торгівлі жінками з метою сексуальної експлуатації нараховує від 7 до 12 мільярдів доларів США. В останні роки проблема торгівлі людьми набула актуальності у зв’язку з економічною нестабільністю в Україні, бідністю та правовою неосвіченістю населення, діяльністю міжнародних злочинних угрупувань, корупцією та невідповідністю рівня боротьби рівню поширеності цього злочину.

Під час проведеного заходу його учасники та учасниці, серед яких були народні депутати Верховної Ради України (Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією, Комітет з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю, Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та ін.), представники Міністерства внутрішніх справ України, Генеральної прокуратури, судів та громадських організацій України, міжнародних організацій (Міжнародна організація з міграції, Ла Страда-Україна, Winrock International) визначили необхідні подальші кроки для ратифікації Палермської конвенції та Протоколів до неї.

 

В. Стретович, Ф. Бредлі про публікацію

В.М.Стретович,
Голова Комітету Верховної ради з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією.


Конвенція ООН проти транснаціональної організованої злочинності та два Протоколи до неї були ратифіковані Верховною Радою України за активного сприяння громадських організацій, що опікуються проблемою торгівлі людьми. Ми провели низку заходів заради того, щоб 4 лютого ця подія відбулася. Отже, Конвенція та протоколи до неї стали невід'ємною частиною українського законодавства. Сьогодні Комітет на постійній основі проводить як законотворчу робота, так і заходи з координації діяльності урядових інституцій, парламентських комітетів та громадських організацій в даному напрямку. Я із задоволенням визнаю, що така координація дає позитивні результати. З цією метою вперше у практиці українського парламентаризму створений і плідно працює підкомітет з питань законодавчого забезпечення боротьби з тероризмом та міжнародною організованою злочинністю. Це видання має на меті представити успішний досвід співпраці Комітету з громадськістю по протидії торгівлі людьми у напрямку ратифікації та імплементації Палермської конвенції та Протоколів до неї.


Фред Бредлі,
директор Програми сприяння парламенту України університету Індіани.


Завданнями Програми сприяння парламенту України є надання допомоги у впровадженні правової реформи, встановленні більшої прозорості та відкритості законодавчого процесу, вдосконаленні можливостей доступу громадян до законодавчого процесу. З огляду на широкі повноваження, представлення майже всіх політичних сил парламенту в комітетах Верховної Ради України співпраця з ними є ефективним інструментом для проведення кампаній соціального лобіювання. Основною метою цього видання, розрахованого на політиків, активістів громадських організацій та інших зацікавлених осіб, є поширення успішного досвіду захисту громадських інтересів у парламенті.

 

 

 

 

 

Слідкуйте за повідомленнями:

  • Facebook: PDPII
  • Twitter: PDPII
  • YouTube: PDPukr
Програма сприяння Парламенту України (ПСП ІІ)