(68a A1 вісник/visnyk) Президентська, парламентська та змішана форма правління: досвід демократій Центрально-Східної Європи у контексті становлення системи державного управління в Україні. Володимир Пігенко і Тарас Пушак PDF Друк e-mail
Вступ
Ознаки та відмінності форм правління
Порівняний аналіз систем правління в країнах Центральной і Східної Європи
Розвиток парламентсько-президентської республіки в Литві
Розвиток розподілу системи влади: динаміка розвитку гілок влади і політичної ситуації у контексті конституційного процесу в Україні.
Конституційна система: від Незалежності до Закону про владу
Формальні повноваження відповідно до Закону про владу (1995)
Політична динаміка – від Закону про владу до Конституції
Формальні повноваження при Новій Конституції 1996 року
Оцінки і вірогідні наслідки
Список літератури для більш глибокого вивчення проблеми
Таблиця1: Розподіл повноважень гілок влади під час проголошення незалежності
Таблиця 2. Розподіл повноважень гілок влади відповідно до Конституційної Угоди (1995)
Таблиця 3. Розподіл гілок влади відповідно до Конституції (1996)
Таблиця 4 . Порівняльний аналіз законодавчих і незаконодавчих повноважень в кількох президентських режимах
Таблиця 5: Зміни в розподілі гілок влади в Україні в період від проголошення Незалежності в 1991 році до прийняття Конституції в 1996 році.


Вступ

Як свідчить історичний досвід демократичних держав Західної Європи і Північної Америки, існує певна залежність між формою правління і демократичною стабільністю, а також успіхом політичних і економічних реформ. Особливості організації взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади часто знаходяться в центрі уваги громадської думки і є предметом наукових досліджень. Останнім часом, після розпаду Радянського Союзу і демократичних перетворень у ряді країн Центрально-Східної та Південної Європи, політологічні дискусії зосереджуються на виборі між парламентською і президентською формами правління.

Дослідження зазначеної проблематики і досвіду цих країн має практичну цінність і є актуальним для України в контексті обговорення можливих змін до Конституції України, що з різним рівнем інтенсивності триває від дати прийняття Основного Закону 28 червня 1996 року. Після ініціювання Президентом України нового раунду цих дискусій 6 березня 2003 року, коли він, як суб’єкт законодавчої ініціативи, вніс на обговорення парламенту законопроект про зміни до Конституції України, результати цих досліджень є особливо актуальними. Знання переваг і недоліків різних форм правління є необхідною умовою для свідомого вибору стратегії політичних реформ і, відповідно, важливою складовою визначення напрямків економічного і соціального розвитку суспільства.

Presidential, Parliamentary and Mixed Forms of Government: The Experience of Democracies of Central

Ознаки та відмінності форм правління
Демократичний устрій держави має три основні форми правління: президентську, парламентську і напівпрезидентську. Форма правління визначається тим, кому реально належать владні повноваження.

За деякими винятками, більшість політологів переконані у перевазі парламентської форми правління над президентською. Вважається, що парламентська форма правління зводить до мінімуму конфлікти між законодавчою і виконавчою гілками влади, сприяє злагоді у суспільстві, запобігає виникненню безвихідних ситуацій, забезпечує краще представництво інтересів меншин і є сприятливою для встановлення більш ефективних взаємовідносин між гілками влади. Одночасно з цим вона надає можливість здійснення змін у складі урядів без постійних політичних потрясінь.

Ці аргументи підсилюються тим, що сьогодні президентською формою правління послуговується небагато стабільних демократичних держав світу. У більшості з них – парламентська форма. Крім того, з досвіду невдалих демократичних перетворень відомо, що авторитарне правління зазвичай повертається в країну через військовий путч або через переворот, який очолює всенародно обраний президент.

Президентська форма правління

Президентська демократія є поширеною формою правління і використовується в багатьох країнах. Вона має три ознаки. По-перше, президент обирається прямим голосуванням на термін, як правило, від чотирьох до восьми років. Це є необхідною, але недостатньою умовою для визначення президентської форми правління, тому що прямі вибори президента ще не означають, що він має реальну владу. По-друге, при президентській формі правління президент не може бути ні призначений, ні звільнений шляхом голосування членів законодавчих зборів – повноваження президента визначаються мандатом усенародного голосування, а не залежать від законодавчої гілки влади. По-третє, виконавча гілка влади підпорядковується винятково президенту і ніхто з політиків або членів уряду не може змагатися з ним за першість.

Слід зазначити також, що однією з важливих ознак президентської системи правління є подвійна легітимність виконавчої і законодавчої гілок влади; тобто відповідно до норм президентської демократії як виконавча, так і законодавча гілки влади обираються народом незалежно. Це забезпечує певну стабільність системи, тому що незалежно від нездатності чи некомпетентності президента, законодавча влада не має права усунути президента з посади, за винятком випадку скоєння президентом злочину. При президентській системі імпічмент є єдиним способом усунення від влади президента, який порушив закон.

Крім того, при президентській системі правління виконавча і законодавча гілки влади часто не досягають згоди під час прийняття законодавчих актів. Це може привести до виникнення проблеми безвихідних положень або тупикових ситуацій у системі влади з питань законодавчих пріоритетів. Кінцевим підсумком виникнення тупикових ситуацій є пожвавлення динаміки державної влади без досягнення значних результатів у сфері законодавства. Це змушує президентів і парламенти вести переговори і знаходити компроміси із законодавчих пріоритетів.

Головні недоліки президентських систем у тому, що вони:

1. Створюють ситуацію подвійної легітимності (де глава виконавчої влади обирається прямим голосуванням), що як правило не має конституційного способу вирішення у випадку виникнення тупика;
2. Приводять до дестабілізації виборів, тому що встановлений термін перебування на посаді призводить до боротьби за посаду президента за принципом «переможець одержує усе»; викликають ідеологічну поляризацію між політичними групами і фракціями;
3. Заважають утворенню коаліції;
4. Спонукають суспільство до авторитаризму, демократична консолідація за якого є обмеженою (таблиця 1)

У зв'язку з тим, що в системах з президентською формою правління глава уряду і глава держави є єдиною особою, президентська посада є по своїй природі двомірною й у деякому сенсі невизначеною.

Парламентська форма правління

Парламентська демократія є протилежністю президентській демократії. У світі існує кілька різновидів парламентських систем правління. Одна з них - парламентська система, яка використовується у Великобританії. Вона є мажоритарно-конфронтаційною системою і відома також як Вестмінстерська парламентська модель. За нею прем'єр-міністр, який є політичним главою виконавчої влади, є також головою партії більшості в Палаті Общин парламенту. Він формує уряд з числа членів партії більшості в парламенті, який несе колективну відповідальність перед Палатою Общин. Поки зберігається більшість у парламенті, прем'єр-міністр може розраховувати на ухвалення всіх законопроектів, запропонованих його прихильниками, без внесення яких-небудь змін з боку опозиції. Прем'єр-міністр несе відповідальність перед парламентом і повинен зберігати підтримку правлячої партії. Варіанти Вестмінстерської парламентської системи використовуються в багатьох країнах, у тому числі у Канаді, Греції, Ірландії.

Варто виділити наступні принципові відмінності між парламентською і президентською системами влади:

1. У парламентській системі влади глава уряду і його кабінет підзвітні перед законодавчою владою, залежать від довіри парламенту і можуть бути відправлені у відставку при висловленні їм вотуму недовіри. За президентської системи влади президент обирається на встановлений конституцією термін і при звичайних обставинах не може бути відправлений у відставку шляхом винесення йому вотуму недовіри парламентом. Він призначає уряд.
2. Президенти обираються шляхом прямого народного голосування, або через колегію виборників, а прем'єр-міністри обираються парламентами. Однак варто пам'ятати, що процес такого вибору може мати різноманітні форми.
3. Третя фундаментальна відмінність має особливе значення для країн перехідного періоду, які перебувають в процесі побудови демократичних держав. У парламентській системі правління виконавча влада є колективною чи колегіальною, у той час як у президентських системах правління влада є одноособовою, неколегіальною. У суто парламентських системах становище прем'єр-міністра в уряді може сильно відрізнятися, починаючи від величезної переваги до фактичної рівності з іншими міністрами, але при цьому завжди зберігається відносно високий ступінь колегіальності при прийнятті рішень. На противагу цьому, члени уряду в президентських системах влади є лише радниками чи підлеглими президента. Слід зазначити, що найбільш важливі рішення у парламентських системах влади повинні прийматися всім складом кабінету міністрів, а не лише прем'єр-міністром. Навпаки, у президентських системах правління найбільш важливі рішення можуть прийматися президентом за узгодженням, без узгодження, чи навіть усупереч пораді уряду.

Крім трьох фундаментальних відмінностей, зазначених вище, заслуговують на особливу увагу ще три важливих відмінності між парламентською і президентською системами правління:

1. Розподіл влади в системах президентського правління здійснюється у такий спосіб, що одна і та ж особа не може одночасно працювати у законодавчій і виконавчій гілках влади. На противагу, у системах парламентського правління розподіл влади означає не тільки те, що голова виконавчої влади залежить від довіри з боку парламенту, а ті самі особи можуть бути членами як парламенту, так і уряду. У цьому відношенні в різних країнах мають місце значні відмінності. Наприклад, в Об'єднаному Королівстві і колишніх британських колоніях діє безумовна вимога у відношенні того, що члени уряду повинні бути членами парламенту, у той час як у Нідерландах, Норвегії і Люксембурзі членство в уряді не може сполучатися із членством у парламенті, але члени уряду мають право і дійсне беруть участь у парламентських дебатах.
2. Головна відмінність між президентською і парламентською формами правління полягає також у тому, що президенти не мають права розпускати парламент, у той час як прем'єр-міністри та їх уряди таке право мають. Однак з цього правила існують винятки у деяких системах президентського правління. Наприклад, французький президент має право розпускати Національну Асамблею. Крім того, можливий широкий діапазон різних варіантів у парламентських системах. В Об'єднаному Королівстві, право розпускати парламент фактично є необмеженим і є особливою прерогативою прем'єр-міністра; у Норвегії парламент обирається на чотирирічний період і не може бути розпущений узагалі.
3. У багатьох парламентських системах є подвійні глави державної влади: символічний або офіційний глава держави (монарх, президент), який не має реальної влади, а також прем'єр-міністр, який є главою уряду і який, разом з кабінетом міністрів, здійснює практично усю виконавчу владу. У президентських системах влади часто президент є одночасно главою держави і главою уряду.

За здійснення ефективного управління державою відповідальність несе глава уряду. Функції глави держави є більш символічними, як наприклад, представлення країни на Олімпійських іграх чи офіційні виступи під час національних свят. У різних країнах глави урядів називаються по-різному (прем'єр-міністр, прем'єр, канцлер), вони обираються на посаду прямим народним голосуванням чи партією більшості в парламенті країни. Глава держави (король, імператор, президент), з іншого боку, може бути вибраним на посаду, занять посаду за традицією чи бути призначеним. Варто наголосити, що не всі демократичні системи, у яких обрані президенти, є президентськими системами. Як показують приклади країн із подвійними главами державної влади, обрані президенти виконують роль глави держави, а їх прем'єр-міністри – функції глав урядів.

Напівпрезидентська система

Система правління з наявністю подвійних глав державної влади чи напівпрезидентська система є об’єднанням президентської і парламентської систем влади. Як президент, так і прем'єр-міністр виконують окремі ролі, які відрізняються в різних країнах. Як типовий приклад часто називають модель, створену в період П'ятої Французької Республіки. Прагнучи підсилити інститут президентства для вирішення насущних проблем і боротьби із загрозами національної безпеки, французький лідер Шарль де Голь у 1958 році запровадив нову систему. На його думку, головна проблема Франції полягала в слабкості президента. Парламентська Третя Французька Республіка (1870-1939) просто загинула при німецькому вторгненні; парламентська Четверта Французька Республіка (1947-1958) розпалася, коли Алжир зажадав незалежності від французького колоніального панування. Де Голь стверджував, що для ефективного вирішення кризових ситуацій Франції необхідна сильна виконавча влада. Однак парламент і парламентська влада продовжували грати важливі ролі. Відповідно до французької Конституції 1958 року була введена парламентська система правління, яка може надати президенту ряд важливих повноважень для вирішення кризових ситуацій.

Змішані системи правління

Характерна риса президентсько-парламентських систем правління полягає у тому, що як президент, так і парламент мають повноваження по формуванню уряду. У таких системах президент призначає і розпускає кабінет міністрів, а міністри повинні користатися довірою парламенту. Як правило, назва системи вказує, який саме інститут має повноваження по формуванню уряду, наприклад, законодавча асамблея - при парламентської системі правління, президент - при президентської системі правління. У прем'єрсько-президентських системах прем'єр має першість, у той час як президент має значні повноваження. Аналогічно, у президентсько-парламентських системах першість належить президенту, але уряд у той же час залежить від парламенту. Відмітні ознаки президентсько-парламентської системи:
  • народні вибори президента;
  • президент призначає і розпускає кабінет міністрів;
  • уряд повинен користатися довірою парламенту;
  • президент має право розпускати парламент чи має законодавчі повноваження, або і те, і інше разом.

Францію часто називають в якості моделі змішаної системи. За французькою системою президент має повноваження, що не залежать від парламенту. Також окремими є посади глави держави і глави уряду: президент є главою держави, а прем'єр-міністр – главою уряду.

Прем'єр-міністр і члени його кабінету відбираються з числа членів парламенту і фактично призначаються парламентом (зі схвалення президента), вони відповідальні перед парламентом. При формуванні уряду президент не діє так, ніби він був зв'язаний зобов'язаннями перед побажаннями парламентаріїв по складу уряду. Як констатує колишній президент Франції Жорж Помпіду: «Президент республіки враховує думку асамблеї по складу уряду, але він не є її рабом».

Президент відіграє безпосередню роль при прийнятті політичних рішень і має значні повноваження, включаючи право головування під час проведення засідань Ради міністрів. Президент може звільняти міністрів і перерозподіляти портфелі усередині кабінету міністрів. У випадку виникнення відкритого конфлікту з парламентом, він може розпустити його і призначити проведення нових виборів у законодавчі органи. Парламент не має відповідних повноважень для дострокового проведення президентських виборів. Крім того, президент має незалежне право вимагати проведення референдуму з питань законодавчих ініціатив для того, щоб забезпечити волевиявлення населення по важливим для президента питанням.

Дві важливі характерні риси відрізняють подвійні режими (системи влади з подвійними головами державної влади) від президентських і премьєрсько- президентських систем правління:

1. Президентсько-парламентські режими, на відміну від інших, надають рівні повноваження по звільненню членів кабінету міністрів як президентам, так і парламенту. При президентському чи премьєрсько-президентському режимах, у яких і президент, і парламентська асамблея можуть брати участь у формуванні уряду, тільки одна з гілок влади може звільняти міністрів. У подвійних системах обидві гілки влади мають таке право.
2. Друга характерна риса відноситься до відсутності незалежного існування законодавчих зборів і виконавчої гілки влади. Чітке розмежування як походження, так і існування є нормою в президентських системах влади. У президентсько-парламентських системах законодавчі збори мають право виразити недовіру міністрам, це означає, що існування виконавчої гілки влади не є окремим. Подібне становище спостерігається також у премьєрсько-президентських системах. Однак важлива відмінність у цьому випадку полягає у тому, що парламентська більшість зобов'язана відтворити уряд після винесення вотуму недовіри, і цей процес звичайно починається з призначення прем'єра. У президентсько-парламентських системах президенти самі відтворюють уряд. Більш того, у багатьох таких системах президенти, крім повноважень у відношенні кабінетів міністрів, мають право розпускати парламенти. Таким чином, у президентсько-парламентських системах незалежне існування гілок влади є відсутнім .

У цьому зв'язку необхідно мати на увазі наступне. У президентських системах влади президент обирається на певний строк. Це часто приводило до ідеалізованого уявлення щодо дійсної влади президента. Однак, з огляду на те що існування президента не залежить від його здібності здобувати парламентську підтримку, то головний спонукальний мотив до підтримки дисципліни голосування в парламентських партіях є відсутній. Партіям влади не обов'язково у всіх випадках підтримувати свого президента, тому що розбіжності у поглядах не загрожують його існуванню. Опозиція, з іншого боку, не може нічого домогтися від підтримки парламентської дисципліни також саме з цієї причини. У той же час на противагу парламентським системам уряд не має можливості розпустити парламент: розбіжності в урядовому таборі не загрожують існуванню парламенту. У результаті, навіть президент, який має переважну більшість голосів у парламенті, не може покладатися на підтримку «своєї» більшості при розгляді запропонованих ним ініціатив.

Принципова відмінна риса напівпрезидентських систем полягає у тому, що президент керує урядом чи здійснює спільне керівництво, у залежності від парламентської більшості. У напівпрезидентських системах повноваження виконавчої гілки влади розділені. Як правило, розрізняють два варіанти напівпрезидентських систем влади: «премьєрсько-президентськая» і «президентсько-парламентська». В обох випадках президент, якій має значні виконавчі повноваження, співіснує з урядом, якій є підпорядкується парламенту. Два різновиди напівпрезидентських систем відрізняються насамперед одним аспектом: у премьєрсько-президентській системі президент не може усунути прем'єр-міністра. У цьому випадку прем'єр-міністр має більш міцну позицію в порівнянні з президентсько-парламентськими системами, де прем'єр-міністр і уряд несуть подвійну відповідальність – вони можуть бути звільнені президентом, і їм може виразити недовіру парламент.

Подвійні системи правління (системи правління з двома головами державної влади) є унікальними з погляду одночасного розподілу й об'єднання повноважень влади, вони містять у собі характерні риси як американської, так і британської систем. У США президент обирається і має конституційні повноваження; у Великобританії прем'єр-міністр є одночасно головою виконавчої влади і головою нижньої палати парламенту. Відповідно до формату парламентської системи, партія більшості у парламенті обирає прем'єр-міністра. У той же час відповідно до президентського формату громадяни шляхом прямого голосування обирають президента.

Потенційне суперництво між президентом і прем'єр-міністром становить серйозну небезпеку для напівпрезидентських режимів, у яких є як президент, так і прем'єр-міністр. Часто це потенційне суперництво виявляється в сутичках між ними у боротьбі за владу. При двоїстої системі правління розподіл влади називається співжиттям, наприклад, у тих випадках, коли президент є представником іншої партії, ніж прем'єр-міністр.

Ізраїльська система заслуговує на особливу увагу завдяки унікальному сполученню різних рис, які є притаманними різним моделям. Ізраїль формально змінив конституційний стрій. Це частково змінило колись однозначно парламентський характер його політичної системи. Одної з важливих причин для здійснення цієї конституційної реформи була надзвичайна фрагментація ізраїльської партійної системи. Як протиотруту були введені прямі вибори прем'єр-міністра. Це повинно було зміцнити його позиції стосовно політичних партій. Усупереч деяким інтерпретаціям, однак, була збережена невід'ємна логіка парламентської системи правління.

Незважаючи на те, що прем'єр-міністр займає посаду за допомогою прямих виборів, для членів його уряду необхідне затвердження з боку парламенту. Якщо кабінет міністрів не одержить вотум довіри, чи якщо парламент винесе вотум недовіри після формування уряду, це приведе до розпуску Кнесету і нових виборів прем'єр-міністра. Автоматичного розпуску парламенту можна уникнути тільки у тому випадку, якщо дві третини парламентської більшості винесуть вотум недовіри прем'єр-міністру. Таким чином, зберігається основний принцип парламентської системи правління, який полягає у відповідальності глави уряду перед парламентом. Власне кажучи, поріг вотуму недовіри був піднятий із загальноприйнятих 50% до двох третин голосів. У той же час новий конституційний порядок передбачає елементи президентської системи правління, тому що прем'єр-міністр обирається прямим голосуванням і займає посаду, що трохи віддалена від прямого партійного політичного впливу. Крім цього, прем'єр-міністр може посилатися на свою легітимність, яка забезпечена прямим народним голосуванням. Однак, для здійснення своїх повноважень йому необхідно мати, як це прийнято в парламентських системах влади, більшість у парламенті. Це відрізняє ізраїльську систему правління від напівпрезидентських систем, де виконавча влада розділена між прем'єр-міністром, відповідальним перед парламентом, і президентом, що не несе відповідальності перед парламентом. Це також відрізняє її від президентської системи, у якій президент не може бути усунутий від влади ворожим парламентом.

Порівняний аналіз систем правління в країнах Центральной і Східної Європи
Після здобуття незалежності держави Східної і Центральної Європи, а пізніше республіки Радянського Союзу зштовхнулися з завданням побудови і розвитку своїх власних систем правління. Зрозуміло, що головним елементом цього процесу було створення конституцій. Формально демократичні конституції були прийняті в більшості цих країн. У деяких випадках розроблялися нові конституції, але частіше вносилися виправлення в діючі конституції. У результаті конституційних змін виникали різні системи правління: від парламентських до президентських демократій. У деяких випадках формальна і реальна влада концентрувалася в руках президента, а парламентська і судова влада обмежувалися до такого ступеня, що ці системи правління важко назвати демократичними. Порівняння різних систем правління в країнах Центральної і Східної Європи виявляє дві тенденції: чим більш президентськими і менш парламентськими є ці системи, тим вище імовірність того, що вони стануть авторитарними – наступність посткомуністичних керівників у країнах із президентською системою правління просто вражає; парламентські і змішані системи правління переважають у країнах, у яких найбільш успішно здійснюються політичні та економічні реформи.
alt


Розвиток парламентсько-президентської республіки в Литві

Аналіз системи правління, введений у Литві після здобуття незалежності, дає нам інформацію про практичні аспекти парламентсько-президентської форми правління. Досвід цієї країни може являти практичну цінність для України, тому що обидві держави мають спільне історичне минуле. Крім того, обидві держави випробували схожий вплив і зміни в геополітичному кліматі.

До 11 березня 1990 року основним законом Литви була Конституція Литовської Радянської Соціалістичної Республіки. Після відбудови державності у Литві була введена в силу довоєнна Конституція Республіки Литва. Щоб бути більш точним, у якості основного законодавчого акту республіки була прийнята не вся стара Конституція, а її істотна частина. Ця акція переслідувала скоріше символічну мету, вона повинна була гарантувати наступність литовської державності, знищеної радянською окупацією та анексією 1940-го року. У той же день Конституція 1938-го роки була замінена прийнятим Тимчасовим Основним Законом Республіки Литва.

Тимчасовий Основний Закон визнавав Литву в якості незалежної і демократичної парламентської республіки. Однак цей закон був розроблений на основі Конституції Литовської Радянської Соціалістичної Республіки. Більш того, конституція була просто переписана зі старого варіанта, з якого були забрані застарілі статті (особливо стосовні до підпорядкування Республіки Москві) і тільки в декількох випадках уведені нові статті. В Тимчасовому Основному Законі були відсутні багато важливих частин, і він вимагав проведення великої юридичної роботи.

Відповідно до цього закону практично уся політична влада концентрувалася в руках литовського парламенту, що тоді називався Верховною Радою, а юридична ситуація характеризувалася майже повною відсутністю системи «стримувань і противаг» (принцип взаємного обмеження влади). Повноваження парламенту і його голови не були чітко визначені. Незважаючи на те, що основним обов'язком Вітаутаса Ландсбергіса було виконання функцій спікера парламенту, він практично діяв, як голова держави. Зрозуміло, що таке сполучення функцій, що виконувалися спікером парламенту, було цілком унікальним у порівнянні із сучасними демократіями. У цілому литовський парламент періоду 1990-1992 років нагадував Конвент Французької революції. Відносячись підозріло до інших інститутів, їхніх представників і навіть до своїх власних членів, парламент хотів вирішувати усе. Відповідно, кабінет міністрів не грав важливої ролі в політичному житті: він не приймав ніяких важливих політичних рішень. Третя гілка влади - судова система – була також слабкою. У цьому відношенні Литва просто продовжувала радянські традиції.

До кінця 1991-го року голова і лідер Верховної Ради втратив підтримку парламенту, що дуже схоже з розвитком подій у Французькому Конвенті. Так звана «Нова Більшість», що утворилася у Верховній Раді, не підтримувала Ландсбергіса чи його прем'єр-міністра Гедімінуса Вагноріуса. Єдиною альтернативою в цієї ситуації представлялися нові вибори. До цього часу для усіх стало безумовним, що для Литви повинна бути написана нова конституція, яка замінить Тимчасовий Основний Закон. Доклавши величезних зусиль і здолавши багато політичних труднощів, Верховна Рада підготувала компромісний проект для прийняття постійної Конституції. Він був винесений на обговорення на всенародний референдум, що проводився в той же день (25 жовтня 1992 року), що і вибори до парламенту (зараз Сейм).

Старе керівництво парламенту не одержало підтримки виборців. Проте, нова конституція була прийнята. Це створило систему «стримувань і противаг» (систему взаємного обмеження влади), зменшило владу Сейму і запровадило два нових інститути: президентство і конституційний суд. Відповідно до Конституції президент є главою держави. З 24-х спеціальних повноважень і сфер відповідальності, згаданих у статті 84 Конституції, найбільш важливої, можливо, є його право визначати основи зовнішньої політики і, разом з урядом, здійснювати її. Президент має право (у двох установлених випадках) розпускати парламент. Він є головнокомандуючим збройними силами і головою Державного Комітету Оборони. У цілому відповідно до Конституції він відповідає за питання зовнішньої політики, політики у сфері оборони і безпеки. Однак, він має дуже обмежені повноваження у сфері внутрішньої політики. Таким чином, існує високий ступінь асиметрії між президентськими повноваженнями в галузі міжнародної і внутрішньої політики.

У дійсності нова Конституція змінила систему правління в Литві, перетворивши її з парламентської республіки в напівпрезидентську республіку. Щоб бути більш точним, Литва вважається парламентсько-президентською республікою, тому що повноваження литовського президента є більш обмеженими чим, наприклад, повноваження французького президента, а також тому, що для здійснення більшої частини гарантованих Конституцією повноважень президенту необхідно одержати схвалення парламенту чи прем'єр-міністра. Для нормального функціонування напівпрезидентській республіці потрібен високий рівень взаємодії між парламентом, урядом і прем'єр-міністром, і президентом. По литовській Конституції президент не може бути членом якої-небудь політичної партії. Згодом прем'єр-міністр значно зміцнив свою незалежність як від президента, так і від парламенту. Поступово стало ясно, що саме він, а не голова парламенту чи президент, є найбільш впливовою політичною персоною в Литві.

За підтримкою більшості у Сеймі прем'єр-міністр може здійснювати основні рішення, а президент не має реальної влади для їхнього блокування. У литовської системі правління право президента накласти вето на рішення парламенту є досить слабким: Сейм може скасувати президентське вето шляхом повторного голосування простої більшості членів парламенту.

Після виборів Валдаса Адамкуса у 1998 році новим президентом, відбулося ще одне прояснення механізму керування державою в Литві. У зв'язку з тим, що різні дії президента вимагали підтримки з боку прем'єр-міністра, зокрема при формуванні уряду, виникло критичне запитання: чи має президент право призначати нового прем'єр-міністра після президентських (а не парламентських) виборів? Конституційний Суд виніс рішення, що президент не має такого права. Це рішення ще більш підсилило становище прем'єр-міністра. Слід зазначити, що юристи, політичні лідери, незалежні аналітики часто критикували це рішення Суду.

Політична вага прем'єр-міністра, однак, надзвичайно залежить від його здатності контролювати правлячу партію і, зокрема, її парламентську фракцію. Як свідчить практика, прем'єр-міністри повинні подавати у відставку, якщо вони втрачають підтримку більшості в парламенті, чи якщо вони не змогли одержати таку підтримку із самого початку. Безумовна підтримка Сейму є абсолютно необхідної для виживання прем'єра.

Варто пам'ятати, що Литва двічі успішно пройшла іспити на міцність демократії. У 1992 і в 1996-ом роках політична влада була передана колишній опозиції мирним і конституційним шляхом. В даний час Литва також відповідає іншим критеріям міцної демократії: у ній практично відсутні політичні сили, які виступають проти системи правління, серед політичної еліти існує широкий консенсус у відношенні демократичних принципів і процедур; незважаючи на досить низький рівень довіри до парламенту та уряду (що контрастувало донедавна з більш високим рівнем довіри до президента), у суспільстві мається високий ступінь підтримки демократичних цінностей.

Для того щоб підбити підсумок, буде корисно ще раз розглянути повноваження президента Литви. В галузі зовнішньої політики Конституція надає президенту Республіки Литва, принаймні на перший погляд, великі повноваження. Як ми вже згадали, його повноваження в сфері внутрішньої і зовнішньої політики з юридичної точки зору є явно нерівнозначними; перші є досить обмеженими, а останні – більш значними. Реальна влада литовського президента в дійсності є більш слабкою, чим про це складається враження при поверхневому прочитанні Конституції. Сам президент не уповноважений приймати будь-які рішення, що мають серйозні наслідки. Він призначає і відзиває дипломатичних представників у закордонних країнах і міжнародних організаціях тільки після пропозиції уряду. Він призначає і звільняє міністрів по поданню прем'єр-міністра. Сейм повинен ратифікувати міжнародні договори, що підписує президент і т.д. Таким чином, реальний вплив президента багато в чому визначається його відносинами із більшістю Сейму і з Урядом.

Розвиток розподілу системи влади: динаміка розвитку гілок влади і політичної ситуації у контексті конституційного процесу в Україні.

Належна роль законодавчої і виконавчої гілок влади в процесі реформування є головним моментом інституційного розвитку і продовжує створювати інституційні конфлікти в Україні. Питання розподілу повноважень між виконавчою і законодавчою гілками влади є одним з найбільш важливих на порядку денному української політики з часу введення посади президента в 1991 році.

З моменту здобуття незалежності в Україні відбулися значні зміни в структурі гілок влади. Систематичне вивчення природи цих змін необхідно для виділення факторів, що впливають на позиції, а також поведінку політичної еліти, яка знаходиться всередині органа законодавчої влади. Метою цієї глави є визначення тих специфічних факторів, що виникають із контексту динаміки розвитку гілок влади і політичної ситуації.

Низка конституційних норм є надзвичайно важливою для здійснення демократичного правління при президентському режимі. Український політичний режим майже цілком відповідає президентсько-парламентському типу. Політологи звертають увагу на особливості розподілу повноважень щодо призначення та звільнення членів уряду, що є ключем для розуміння функціонування різних видів президентських режимів і, зокрема, президентсько-парламентських режимів.

Конституційна система: від Незалежності до Закону про владу

Україна була останньою пострадянською державою, яка прийняла нову Конституцію. Впродовж 6-ти років перехідного періоду стара радянська Конституція 1978 року, доповнена п'ятнадцятьма окремими законами і сотнями численних поправок, була правовою засадою для розвитку нових інститутів і функціонування існуючих, а також для їхніх взаємовідносин.

Хоча ці численні поправки часто викликали плутанину, вони були єдиною правовою засадою, що обумовлювала взаємовідносини гілок влади. Процес конституційного будівництва став основою для інституційного навчання політичних діячів, які експериментували з різними інституційними механізмами для досягнення своїх власних політичних інтересів.

Система розподілу гілок влади в Україні безпосередньо після впровадження інституту президентства являла собою своєрідну комбінацію, у якій жодна з гілок не мала чітко визначеного офіційного статусу, адміністративної структури чи чіткого уявлення щодо механізму (послідовності дій) створення ефективної системи правління. Парламент, наділений вищими законодавчими повноваженнями і значною владою над урядом, був доповнений президентом, обраним у результаті прямих виборів, якому надавалися значні права щодо визначення структури уряду, а також відводилась значна роль у законотворчості (Таблиця 2 узагальнює розподіл повноважень між гілками влади).

На думку деяких дослідників, головними факторами, що обумовлюють взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади, а також ступінь їх протиріч, є конституційні норми, що визначають життєздатність президента і парламенту: чим значніше різниця в ступені життєздатності гілок влади (здатність однієї гілки влади викликати усунення іншої без прискорення власного падіння), тим вище імовірність міжусобних сутичок.

Як можна бачити з пункту С таблиці 2, в Україні до прийняття Конституційної Угоди (1995), президент не мав права розпускати парламент. Крім того, пункт В, у якому описується процедура імпічменту президента, показує, що президент міг бути відстороненим від посади за рішенням двох третин парламенту, однак цей процес повинен був ініціюватися Конституційним Судом, якій у той час не існував. Таким чином, жодна з гілок влади не мала достатніх підстав для того, щоб розраховувати на можливість усунення іншої в результаті нападу на неї.

Таке становище спочатку було вигідно всім основним політичним гравцям: колишні комуністи, яким належала більшість у Верховній Раді, були упевнені, що президент не становить для них загрози. Президент і націонал-демократична меншість у парламенті не повинні були турбуватися про загрозу виживанню президента з боку парламентської більшості.

Факторами, що справляють найбільший прямий вплив на взаємовідносини президента і парламенту, є участь законодавчої гілки влади у формуванні уряду і відповідальність Кабінету міністрів. З пункту Е таблиці 2 видно, що президент призначав прем'єр-міністра, міністрів оборони, іноземних і внутрішніх справ, але за умови їхнього затвердження парламентом. Президент міг призначати всіх інших міністрів і керівників органів виконавчої влади без затвердження їх парламентом. Однак Парламент міг звільнити з посад прем'єр-міністра або окремих міністрів шляхом винесення їм вотуму недовіри. Крім того, Голова Парламенту міг призупинити дію будь-яких декретів (нормативних актів) Кабінету міністрів.

Таким чином, тоді існувало прямої підпорядкованості кабінету президенту або парламенту. Прем'єр-міністр не формував уряд, а парламент міг звільнити з посад окремих членів кабінету, тоді як президент мав право призначати всіх міністрів. У результаті впливу цих структурних факторів неминуче виникала плутанина щодо визначення відповідальних за керівництво програмою уряду.

Іншим ключовим фактором взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади є ступінь участі президента в процесі законотворчості. Як видно з пункту К таблиці 1, президент не мав права вето щодо законодавства. Він дійсно мав право законодавчої ініціативи, але цим же правом володіли також багато інших, включаючи Кабінет міністрів і навіть Національну Академію Наук. У той же час, як президент, так і прем'єр-міністр володіли правом видавати укази .

Відсутність у президента права вето щодо законодавства в поєднанні з правом президента видавати укази надали президенту можливість використовувати видання указів у випадках виникнення законодавчих тупикових ситуацій з питань державної політики. Однак, як видно з пункту L, з огляду на те, що парламент мав право скасування указів президента і прем'єр-міністра, президент до видання якого-небудь указу повинен був враховувати імовірність його несхвалення парламентом .

Наступним фактором, що обумовлює взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади, є ступінь участі парламенту в управлінні. Як можна бачити з пунктів P і R таблиці 1, парламент не мав права вимагати від урядовців надання звітів для забезпечення своєї наглядової функції. Окремий депутат мав право на запит щодо надання інформації, однак процедура розгляду депутатських запитів не була встановлена, а також не були передбачені які-небудь санкції у випадку відмовлення органа виконавчої влади виконати депутатський запит.

Президент повинен був подати бюджет на затвердження парламенту, а після його затвердження він повинен був надавати звіти про виконання бюджету (пункт I). Однак, процедура надання таких звітів не була визначена.

Прем'єр-міністр був зобов'язаним подавати урядові програми на розгляд парламенту, але знову таки ця процедура не була визначена (пункт H). З огляду на те, що президент відповідав за подання бюджету, а прем'єр-міністр – за представлення урядової програми, керівництво і відповідальність існували окремо. При майже повній відсутності інструментів контролю, президент і прем'єр-міністр не мали зобов’язань щодо надання інформації парламенту .

Наступним фактором, що обумовлює взаємовідносини гілок влади, є наявність норм для вирішення розбіжностей між законодавчою і виконавчою гілками влади. Як видно з пункту Т, така норма як наявність незалежного арбітра у вигляді судового нагляду не існувала. Замість цього вищою юридичною інстанцією по тлумаченню закону був сам парламент.

Безумовно, що це схиляло чашу ваг убік парламенту у випадку виникнення відкритого конфлікту по якомусь питанню, і таке становище речей не могло уселити впевненість виконавчої влади у тому, що протиріччя між законодавчою і виконавчою гілками влади можуть бути справедливо розв'язані .

Розподіл влади між президентом і парламентом призвів до утворення розмитої системи, у якій парламент зберіг свою перевагу і міг здійснювати певний контроль над виконавчою гілкою влади. Призначення членів Кабінету Міністрів виявилося в остаточному підсумку під подвійним контролем і прем'єр-міністр безпосередньо підпорядковувався як парламенту, так і президенту (був відповідальним як парламенту, так і президенту). Це була дивна взаємозалежність від гілок влади: у парламенту була відсутня політична воля і суспільна підтримка, а президент не одержав достатніх повноважень для керівництва виконавчою гілкою влади.

Жодна з гілок влади не зайняла лідируючу позицію в процесі реформування, і тільки до кінця терміну президентського правління Кравчука невідкладні економічні проблеми нарешті порушили питання «хто править?» у центр взаємовідносин гілок влади.

У період 1991-1994 років саме український парламент був у значній мірі відповідальний за постійні експерименти з гілками влади: він затвердив президентський указ для встановлення ієрархії виконавчої гілки влади, але два роки потім позбавив президента контролю над структурами місцевої виконавчої влади; це надало надзвичайні повноваження прем'єр-міністру Кучмі, а ще через шість місяців парламент відмовився продовжити ці повноваження, хоча економічна ситуація продовжувала погіршуватися; парламент сформулював численні конституційні законопроекти і створив декілька конституційних комісій, але не зміг прийняти жодного з них навіть як проект закону у першому читанні.

У прийнятому у першому читанні 28 грудня 1994 року проекті «Закону про владу» було більш ніж 900 змін, а голосування по цьому законопроекту в другому слуханні відбулося тільки в квітні 1995 року. У той час цей закон усе більш сприймався як тимчасова конституція, і тому він отримав назву «Конституційної Угоди» між законодавчою і виконавчою гілками влади.

Була заснована погоджувальна комісія з рівною кількістю представників від кожної гілки влади. Законопроект, підготовлений цією комісією, виключав положення, що дозволяло президенту розпускати парламент у випадку винесення їм вотуму недовіри двом послідовно запропонованим урядам, а також робило президента безпосередньо відповідальним за діяльність уряду у випадку відставки прем'єр-міністра.

У міру того, як протистояння в зв'язку з прийняттям «Закону про владу» наростало і досягло кульмінації в 1995 році, стало очевидним, що існуюча система розподілу гілок влади була нездатна забезпечити інституційне розв'язання проблеми наявних розходжень у позиціях лівої більшості в парламенті і президента. Тупикова ситуація у зв'язку з призначенням членів Конституційного Суду перешкоджала появі цього інституту і у такий спосіб не дозволяла створити механізм розв'язання конфлікту. Відповідно до доповнень до старої радянської Конституції, тільки Верховна Рада мала право тлумачити положення конституції щодо їхнього застосування до особливих питань розподілу повноважень між гілками влади.

Президент і парламент розходилися у розумінні значення положень конституції та обвинувачували один одного в неконституційності дій. У серпні 1995 року президент видав два укази, підпорядкувавши місцеві ради (міські, сільські, муніципальні, районні, селищні) собі безпосередньо, включаючи право звільняти голів рад і скликати нові вибори. Парламент наклав вето на обидва укази у зв'язку з тим, що вони суперечили принаймні семи існуючим законам.

Президент відповів новим указом, у якому він спростовував право парламенту накладати вето і проголошував себе гарантом конституції. Використовуючи свою відносно високу популярність, Кучма також оголосив, що він оголосить про скликання референдуму, якщо парламент не прийме Закон про владу. Президент виявився в безпрограшній ситуації: у випадку прийняття парламентом Закону про владу його становище значне зміцниться, а в противному випадку у президента буде законне право скликати національний референдум, стверджуючи, що парламент не спроможний приймати закони з головних питань.

Відразу після прийняття «Закону про владу» парламент прийняв резолюцію, що забороняла президенту використовувати бюджетні фонди для скликання національного референдуму.

Формальні повноваження відповідно до Закону про владу (1995)

Імплементація «Закону про владу» вимагала внесення конституційних поправок, призупинення 60 з 170 статей Конституції 1978 року і впровадження як мінімум двох додаткових законів . Однак, навіть на цій стадії було зрозуміло, що прийняття такого законодавства означало кінець радянської влади в Україні . Взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади вступили в нову стадію. Таблиця 2 узагальнює розподіл повноважень гілок влади, яке установилося відповідно до Конституційної Угоди 1995 року.

Як показують пункти E і F таблиці 2, найбільш важливі зміни, введені Законом про владу, стосувалися безпосередньо питання контролю над кабінетом міністрів.

Ці зміни в системі розподілу влади поклали кінець праву Верховної Ради затверджувати уряд у цілому і праву впливати на призначення окремих членів кабінету міністрів. Як свідчить пункт G, це обмежило повноваження парламенту виражати вотум недовіри. Право звільнення міністрів було зменшено у випадку прийняття парламентом урядової програми, парламент не міг виносити вотум недовіри уряду на протязі одного року.

Крім того, президент міг звільняти членів уряду без затвердження парламентом. Ці норми посилили президентську владу над урядом і встановили більш пряму підзвітність уряду президенту, якій зараз міг незалежно призначати прем'єр-міністра і формувати кабінет без затвердження парламентом .

Що стосується життєздатності гілок влади, то ні президент, ні парламент не могли спричинити відставку один одного в цей період, що зменшувало імовірність взаємних нападів. Що стосується законотворчості, президент зберіг своє право на внесення законодавчих ініціатив, але що ще більш важливо – одержав право законодавчого вето, для подолання якого було потрібно одержання двох третин парламентської більшості. Крім того, президент мав право видавати укази в економічній сфері і інших областях, але парламент міг скасувати їх, якщо вони були «антиконституційними». Президент також одержав право на скликання національного референдуму щодо внесення змін до Конституції .

Як показує пункт М, право уряду на проведення незалежної політики було також значно ослаблене – право прем'єр-міністра видавати укази, що мають силу закону, було остаточно скасоване. Таким чином, законодавчі повноваження президента були значно підсилені, а прем’єр-міністра – ослаблені, хоча прем’єр-міністр продовжував надавати програму уряду на затвердження парламенту.

Президент почав розбудову вертикальної урядової структури виконавчої влади за допомогою Ради Регіонів, утвореної у 1994 році. Надалі, парламент не був визначений в якості вищого юридичного органу і не отримав додаткового впливу на бюджетній процес.

Взагалі, "Закон про владу" впровадив чіткий контроль за виконавчою владою, порушивши рівновагу на користь президенту. Вважається, що система розподілу влади, яка надає однієї з гілок влади більш прямий контроль за формуванням уряду, є більш стабільної, у порівнянні з системи, у яких жодна з гілок влади не має повного контролю за призначенням членів уряду.

Політична динаміка – від Закону про владу до Конституції

Можливо, що найбільш важливим результатом Закону про владу для майбутнього було те, що він встановив базову схему для взаємодії в структурі влади і зберіг систему розподілу влади у той період, коли імовірність виникнення конфлікту між гілками влади була небезпечно високою.

Опитування депутатів Верховної Ради, проведене Програмою Сприяння Парламенту Україні (Parliament Development Project for Ukraine) у лютому 1998 року, демонструє до якого ступеня ситуація у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої гілок влади в до-конституційний період сприймалася депутатами як небезпечна для існування Парламенту, як інституту. У дійсності, 73.4% опитаних депутатів парламенту вважали, що рівень протиріч між гілками влади в той час був загрозливим для майбутнього демократичного правління в Україні.

Прийняття «Закону про владу» встановило арену для конституційної боротьби, але не визначило її результат. Таким чином, цей законодавчий акт інституціоналізував невизначеність щодо майбутнього, але не створив перманентних переможців і тих, що програв .

Всі учасники інституційного процесу розуміли тимчасовий характер цієї угоди і продовжували конфронтацію з метою одержання права керування економічними і адміністративними реформами. Спрямованість і форма нової української конституції продовжували залишатися відкритим політичним питанням, яке повинне бути вирішене в інституційному контексті взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади.

Питання життєздатності президента і парламенту в їхньому протистоянні було зняте з порядку денного на той період, коли діяв Закон про владу. Це доповнення до існуючої системі розподілу влади, навіть із врахуванням його тимчасового характеру, забезпечило важливу стабільність для обох інститутів і політичних фракцій усередині Верховної Ради для продовження дебатів навколо специфічних положень нової конституції.

Відповідно до Конституційної Угоди, як частини Закону про владу, нова конституція повинна була бути прийнята протягом одного року. Незважаючи на позитивний вплив відносної стабільності, забезпеченої Законом про владу, час працював проти Верховної Ради: тільки прийняття нової конституції могло гарантувати її майбутнє як інституту, що володіє реальною владою. У період відразу після прийняття «Закону про владу» такий результат був аж ніяк не беззаперечним, тому що робота конституційної комісії залишалася вкрай неефективною, існували протилежні точки зору по статтях про власність, державну мову і національну символіку.

З урахуванням участі парламенту в управлінні, Верховна Рада докладала значних зусиль, намагаючись зміцнити себе як інститут. Незабаром після прийняття «Закону про владу» керівництво парламенту і усі фракції усвідомили ризик відсутності засобів контролю за міністрами та іншими державними структурами виконавчої влади.

Трохи згодом після прийняття Конституційної Угоди Верховна Рада, цілком ігноруючи «Закон про владу», приймає рішення про звільнення Генерального прокурора Дацюка. Це рішення порушувало положення «Закону про владу», у якому чітко вказувалося, що Генеральний Прокурор міг призначатися і звільнятися президентом із затвердженням Верховною Радою. Здавалося, що ліві сили в парламенті, що стояли за цим рішенням, поставили мету спровокувати президента до відкритої конфронтації .

Починаючи з 1995 року і весь наступний рік велику частину часу законодавці присвятили розробці законопроекту, що повинен був створити «РахунковуПалату» - орган, що мав безпосередньо підпорядковуватися законодавчої гілці влади і мав бути наділений значними повноваженнями по контролю за виконанням урядових програм і бюджету міністерств. Президент відкрито виступив проти створення такого контрольного органу із такими значними повноваженнями і наклав вето на законопроект. Рахункова Палата поступово стала центральним пунктом конфлікту законодавчої і виконавчої гілок влади. Цей конфлікт був розв'язаним тільки після прийняття Конституції .

Взагалі, парламент сприймав конституційний процес як можливість одержати ключові повноваження. Крім того, продовжували зберігатися основні розбіжності, включаючи загальний тип режиму, якій повинен був бути визначений у новій конституції – парламентський режим радянського типу чи президентський. Ці протиріччя усередині парламенту часто гальмували роботу над проектом нової конституції .

У листопаді 1995 року президент представив свій проект конституції. Цей проект припускав створення двопалатного законодавчого органу, верхня частина якого формувалася з керівників регіональних адміністрацій (які призначалися президентом відповідно до указу, виданому раніше). Усі фракції парламенту, крім однієї, виступили проти цього проекту.

Навесні 1996 року на розгляд парламенту був представлений початковий проект, підготовлений Конституційною Комісією. Комуністична фракція відкинула проект Комісії як неприйнятний. Вони продовжували роботу над підготовкою власного проекту, що узагалі не включав норми про посаду президента. Комуністи наполягали на тому, щоб їх проект був прийнятий за основу під час обговорення в парламенті і відмовлялися реєструватися на засіданнях парламенту, коли до порядку денного вносився на розгляд інший проект конституції.

Формальні повноваження при Новій Конституції 1996 року

Після п'ятилітньої боротьби український парламент, нарешті, прийняв конституцію. Нова конституція ще більш змінила систему взаємовідносин гилок влади, визначивши відносини між президентом, прем'єр-міністром і парламентом. Таблиця 4 демонструє розподіл гілок влади відповідно до Конституції 1996 року.

Що стосується життєздатності гілок влади, то було прийняте положення про можливість прийняття парламентом рішення про імпічмент президента, але для цього потрібно не менш ніж 3/4 голосів від конституційного складу парламенту (пункт В). При цьому президент може розпустити парламент, але тільки у тому випадку, якщо парламент не зможе зібратися на парламентську сесію протягом 30 днів (пункт С). Таким чином, усе-таки залишається дуже важким для однієї гілки влади викликати усунення іншої, ця характеристика зберігається із самого початку процесу розподілу влади, що почалася в 1991 році.

Що стосується відповідальності кабінету міністрів, то президент призначає прем'єр-міністра і декількох міністрів, але зараз ці призначення вимагають затвердження парламентом (Пункти Е і F).

Особливе значення має вимога затвердження Голови Державного Фонду Майна, якій відповідав за приватизацію і тому завжди перебував під пильною увагою «лівих» у парламенті. Як засвідчив розвиток подій, парламент відмовлявся затверджувати кандидатуру на посаду Голови, запропоновану президентом, у якості причини "ліві" висловлювали незадоволення з приводу президентської програми приватизації.

Інші члени уряду могли бути призначені без затвердження парламентом. Також збереглося положення, що дозволяло президенту відправляти у відставку уряд без затвердження парламентом. Однак, парламент міг проголосувати за пропозицію про винесення вотуму недовіри уряду з метою його відставки. Для прийняття такого рішення була потрібна проста конституційна більшість. Пропозиція про винесення вотуму недовіри могла розглядатися не більш одного разу за сесію (Пункт G).

Законодавчі повноваження президента не зазнали значних змін у порівнянні з Законом про владу. Одне з відмінностей полягало в тому, що президент одержав право видання указів із економічних питань, що не регулювалися законом. Укази повинні були затверджуватися кабінетом міністрів і підписуватися прем'єр-міністром. Президент повинен був одночасно представити законопроект із зазначеного питання. Указ стає законом протягом 30 днів, якщо парламент не прийме відповідний законодавчий акт або не відхилить наданий законопроект більшістю свого конституційного складу (Пункт L). Право видавати укази повинне було діяти на протязі 3 років після набуття Конституцією чинності .

Що стосується ролі парламенту в управлінні, то Конституція включила до себе декілька положень, які повинні були підсилити владу парламенту. Одне з положень встановлювало День уряду, що надавало парламенту право викликати міністрів і інших представників виконавчої гілки влади на пленарне засідання для надання відповідей (Пункт Р).

Відповідно до іншого положення була створена Рахункова Палата, підзвітна парламенту, функції якої повинні були бути визначені наступними законодавчими актами (Пункт J). Рахункова Палата, зокрема, являла значну загрозу для виконавчої гілки влади, а законодавство щодо Ії повноважень викликало ще одну конфронтацію між гілками влади, яка завершилася зверненням президента до Конституційного Суду. Конституційний Суд визнав декілька статей закону про Рахункову Палату неконституційними.

Таблиця 4 відображає діапазон формальних повноважень виконавчої гілки влади в кількох президентських режимах. Найбільш стабільними режимами є ті, у яких законодавча функція президента (глави виконавчої гилки влади) є низкою, а незаконодавча – високої, як наприклад, у США і Венесуелі. Найбільш нестійкими режимами є ті, у яких є сильні інститути президентства із широкими повноваженнями як у законодавчої, так і у виконавчої гілках влади (як у Чилі), або такі, у яких влада над урядом розділена між парламентами і президентами (як у Веймарскої Німеччини).

У таблиці 5 розглядаються зміни в розподілі гілок влади в Україні в період від проголошення незалежності в 1991 році до прийняття Конституції в 1996 році. Спочатку, у системі правління явно переважала законодавча гілка влади, потім у 1995 році відбулася зміна убік домінування виконавчої гілки влади, і, нарешті, перехід до більш збалансованого становища. Парламент зберіг своє верховенство у сфері законодавства, а президент зберіг своє право контролю за урядом .

Повноваження, що визначають роль як законодавчої, так і виконавчої гілок влади перетерпіли значних змін, і конфлікти, що супроводжували ці зміни, заважали встановленню ефективної системи правління, розвитку законодавчого процесу і переходу до демократії . Конституційний розвиток, процес реформування і повсякденне правління стали заручниками цієї боротьби за владу.

Розвиток системи правління в Україні навряд чи є результатом стратегічного плану, здійсненого якої-небудь окремої групи еліти і може інтерпретуватися або як постійний пошук більш придатної форми, або як результат постійних змін у розподілі влади між політичною елітою, представленої в цих інститутах (гілках влади). Ці дві інтерпретації могли мати протилежні ймовірні наслідки для подальшої демократичної консолідації політичного режиму в Україні. Тому необхідно добре зрозуміти значення змін, що відбуваються в гілках влади.

Останні дослідження української політики указують на те, що головна причина виникнення тупикових ситуацій у взаєминах законодавчої і виконавчої гілок влади криється у взаємозалежності політичного розвитку і розвитку гілок влади .

На цьому етапі ще занадто рано визначати довгостроковий результат впливу Конституції на взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади в Україні. Конфлікти між гілками влади по таких фундаментальних питаннях як відносини із Росією і НАТО, приватизація, приватна власність на землю і контроль над урядом продовжують регулярно виникати до цього часу.

Узагалі, прийняття Конституції влітку 1996 року не забезпечило негайного вирішення усіх проблем (як політичних, так і розподілу влади) відносин між Верховною Радою і Президентом. Воно не призвело до негайної і корінної зміни ситуації, напруженої за роки постійних конфліктів і періодичних тупиків.

Ставлення депутатів парламенту є прямим доказом: 56% депутатів, опитаних Програмою Сприяння Парламенту в лютому і березні 1998 року, продовжували вірити, що система розподілу гілок влади, яка була визначена Конституцією, була не здатна забезпечити основу для демократичного правління, і тільки 31% вважав, що конституція представляє собою фундаментальну угоду між політичними силами, у той час як більшість вважає конституцію тимчасовою угодою.

Отримані в результаті дослідження відповіді також указують на те, що інтенсивність конфлікту (протистояння) у пост-конституційний період зовсім не змінилася: 38.6% респондентів вважає, що вона продовжує залишатися дуже високою. Середнє значення ступеня конфлікту до і після прийняття конституції упало тільки на 3 пункти по шкалі 100 при вибірці (опиті) 109 членів парламенту.

Оцінки депутатами ступеня відповідності гілок влади положенням конституції вказують на наявність серйозної проблеми: тільки 13.8% вважають, що обидві гілки влади дотримуються конституції, у той час як 46% депутатів вважають, що ні президент, ні парламент не дотримуються конституції.

Hайбільш важливі результати конституційної системи є непрямими і непомітні в повсякденній політиці, особливо до того, як правила стають інституалізованими згодом. Усе-таки, незважаючи на те, що навіть найбільш вміло розроблені правила не усувають конфлікти, а також те, що довіра між гілками влади не виникає раптово, якщо основа взаємовідносин піддається сумніву, то можливість врегулювання протиріч між гілками влади стає сумнівною. Як показують дані дослідження, тільки 49.5% депутатів вважають, що виконання положень конституції є вищим пріоритетом у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої гілок влади.

Отже, існують дві головні проблеми, що стосуються представників законодавчої гілки влади. Перша проблема – це ставлення парламентаріїв до конституційної системи розподілу влади. Друга проблема – дотримування конституції. Обидві проблеми мають велике значення для майбутнього системи правління в Україні і перспектив проходження цієї країни по шляху демократичної консолідації. Ця мета не може бути досягнута без наявності еліти, яка приймає правила гри і дотримується норм демократичного правління, включаючи систему розподілу влади між законодавчою і виконавчою гілками.

Оцінки і вірогідні наслідки

Розподіл системи влади в Україні розвивався у напрямку від домінуючи-парламентського до домінуючи-президентського типу, і нарешті, до більш збалансованого типу. Після закінчення терміну дії права президента видавати укази влітку 1999 року, співвідношення гілок влади стало більш урівноваженим. В такій системі життєздатність президента і парламенту в значній мірі гарантується. Однієї з гілок влади дуже важко відсунути іншу, і таким чином мало чого можна домогтися від взаємних нападок, за винятком сумнівної популярності у частини електорату, що є найменш задовільною економічними умовами.

Парламент і президент несуть спільну відповідальність за законотворчість. Без підтримки домінуючої більшості навіть переважаючий лівий блок не може видавати закони в обхід президента, якій не розділяє поглядів цього парламентського блоку. Кількість вето, накладених президентом, було значним, також досить зріс у 14-ому скликанні відсоток вето, що парламент не змог перебороти (з 9 до 18%). Це свідчить про те, що президент уміло застосовує право вето для скасування законів, прийнятих парламентом.

Період, що наступив відразу за прийняттям Конституції, не занадто відрізнявся від попереднього. Для того, щоб основний закон почав працювати, необхідно було прийняти ряд додаткових законів, а Конституційний Суд не міг відразу з'ясувати та улагодити всі невизначеності у взаєминах законодавчої і виконавчої гілок влади.

Таким чином, як парламент, так і президент часто вступали в конфлікти і потрапляли в безвихідні положення, які не мали законного рішення. Зрозуміло, що труднощі, які виникали у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої гілок влади, були принаймні частково результатом відсутності чітких механізмів розв'язання конфліктів. З цієї точки зору, вони не обов'язково є результатом «неправильних» чи невідповідних дій кожного з інститутів влади.

З іншого боку, одне зі спадщин комуністичної системи полягає в тому, що конфлікти між і усередині інститутів влади були надзвичайно рідкими подіями і завжди сприймалися негативно, тому що «конфлікти завжди розглядалися як наслідок чиїхось неправильних дій».

З огляду на те, що система розподілу влади призначена для інстітуціоналізації конфліктів, а не для повного їх усунення, то правила, що не в змозі удержати виконавчу владу від волюнтаризму, чи система, що породжує конфлікти між законодавчою і виконавчою гілками влади, повинні бути засуджені як нездатні забезпечити демократичне правління. Навпаки, розуміння того, що всі гілки влади несуть відповідальність за сучасне становище справ, призведе до порозуміння та прийняття розподілу системи влади, яка перебуває в розвитку.

Поки що в представленому тут аналізі були приведені деякі докази розвитку процесу становлення політичних інститутів влади в системі державного правління в Україні. Був досягнутий істотний прогрес: прийняття конституції, мирна передача посади президента при проведенні досить вільних виборів, більш чіткий поділ гілок влади та значно менш жорсткий контроль над урядом, впровадження судового нагляду (функціонує Конституційний Суд), поліпшення механізмів розв'язання конфліктів, посилення наглядових функцій парламенту – усе це свідчить, що українські політичні інститути розвиваються в правильному напрямку. Політична динаміка також демонструє, що сам парламент зберіг своє становище як впливовий інститут: лідери всіх значних політичних партій і обидва українських президента були членами Верховної Ради.

Цей аналіз може служити лише частковим підтвердженням того, що Україна робить значний прогрес на шляху до демократичної консолідації. Триваюче протистояння з фундаментальних питань порушує вирішальне питання: який вплив на поведінку політичної еліти у законодавчій гілці влади зробили значні зміни, що відбулися в розподілі гілок влади, а також досвід функціонування політичних інститутів? Головна передумова тут полягає у тому, що процес навчання представників гілок влади може вплинути на ставлення парламентаріїв до природи розподілу гілок влади: чи сприймається сучасна політична система політичною елітою як демократична та ефективна одночасно?

Українська політична еліта не становить єдиний політичний клас – розбіжності і конфлікти з фундаментальних питань продовжуються. Поведінка членів Верховної Ради представляє суміш суперечливих поглядів і переконань.

Український політичний режим не є консолідованою демократією. Але взаємовідносини між інститутами, які розвиваються, і поведінкою еліти указує на те, що країна рухається вперед по шляху демократизації: політичні інститути є головним місцем, де зустрічаються політичні та ідеологічні розбіжності, а також укладаються компроміси. Це є динамічний процес, якій, при виконанні взаємно погоджених правил, призведе до підвищення ефективності теперішньої конституційної системи. Підвищення ефективності конституційної системи імовірніше всього призведе до згуртування еліти, зменшенню конфліктів і більшим компромісам з питань політики, а також обумовить вибір того напрямку, по якому Україна буде рухатися у 21 столітті.

Список літератури для більш глибокого вивчення проблеми

1. Baylis, Thomas. “Presidents versus prime ministers: shaping executive authority in Eastern Europe” («Президенти проти прем'єр міністрів: формування виконавчої влади в Східній Європі»). World Politics 48 (April 1966).

2. Easter, Gerald. 1997. Preference for presidentialism: postcomunist regime change in Russia and the NIS”. («Перевага на користь президентській системі правління: зміна посткомуністичних режимів у Росії і СНД». World Politics, 49.2

3. Haggard, Stephan. 2001. “Presidents, parliaments, and policy” («Президенти, парламенти і політика»). Cambridge: Cambridge University Press.

4. Lijphart, Arend. 1999. “Patterns of democracy: government forms and performance in thirty-six countries” («Моделі демократії: форми правління і розвиток у тридцяти шести державах»). Yale University.

5. Linz, Juan and Valenzuela, Arturo. 1994. “The failure of presidential democracy” («Падіння президентської демократії»). The Johns Hopkins University Press.

6. Manuel, Paul and Camissa, Anne. 1999. “Checks and balances” («Стримування і противаги?»). Westview Press.

7. Metcalf, Lee. “Sailing between Scylla and Charybdis: presidential power in East Central Europe” («Плавання між Сциллою і Харибдою: президентська влада в країнах Східної і Центральної Європи»). Florida state University.

8. Oslon, David and Norton, Philip. 1996. “The new parliaments of Central and Eastern Europe” («Нові парламенти в країнах Центральної і Східної Європи»). Frank Cass & Co. Ltd.

9. Pigenko, Vladimir. 2001. “Institualization of separation of powers in Ukraine constitutional development, attitudes and legislative behavior of parliamentarians in the context of transition to democracy” («Інституалізація розподілу влади в Україні: конституційний розвиток, позиції і законодавча діяльність парламентаріїв у контексті переходу до демократії». Indiana University, Bloomington, Indiana.

10. Prasad, Anirudh. 1981. “Presidential government or parliamentary democracy” («Президентське правління чи парламентська демократія»). Deep&Deep Publications.

11. Sartori, Giovanni. 1997. “Comparative institutional engineering: an inquiry into structures, incentives and outcomes” («Порівняльне будівництво гілок влади: дослідження структур, спонукальні мотиви і результати». New York University Press.

12. Shugart, Mathew and Carey, John. 1992. “Presidents and assemblies: constitutional design and electoral dynamics («Президенти і парламенти: конституційна форма і динаміка виборів». Cambridge: Cambridge University Press.

13. Siedentop, Larry. 2000. “Democracy in Europe” («Демократія в Європі»). The Penguin Press.


Таблиця1: Розподіл повноважень гілок влади під час проголошення незалежності
alt

Таблиця 2. Розподіл повноважень гілок влади відповідно до Конституційної Угоди (1995)
alt

 

Слідкуйте за повідомленнями:

  • Facebook: PDPII
  • Twitter: PDPII
  • YouTube: PDPukr
Програма сприяння Парламенту України (ПСП ІІ)